VIII SA/Wa 769/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając m. in. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm., dalej jako "ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników") rozpatrując wniosek E. D. z dnia [...] maja 2012 r. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie za okres od [...] kw. 2010 r. do [...] kw. 2012 r. w kwocie [...]zł, oraz odsetek na ubezpieczenie emerytalno - rentowe oraz wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie za okres od [...] kw. 2010 r. do [...] kw. 2011 r. w kwocie [...] zł, postanowił: 1) umorzyć całość odsetek za okres 2010. [...] - 2011. [...] w kwocie [...] zł, w tym: - na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w kwocie [...] zł - na ubezpieczenie emerytalno - rentowe w kwocie [...] zł, 2) odmówić umorzenia składek za okres 2010.3 - 2012.2 w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że biorąc pod uwagę sytuację wnioskodawczyni, po dokonaniu szczegółowej analizy zebranych materiałów umorzone zostały odsetki w kwocie [...] zł, które powstały w wyniku toczącego się postępowania sądowego w sprawie przyznania renty. Odmówiono natomiast umorzenia składek z uwagi na fakt, że ubezpieczenie społeczne rolników nie obejmuje ryzyka związanego z gospodarowaniem - jest to ustawowy obowiązek dla rolników, którzy nie posiadają innego ubezpieczenia społecznego. Opłacane składki są wkładem na przyszłe świadczenia wypłacane z KRUS i mają wpływ na ich wysokość, tak więc regulowanie składek leży w dobrze pojętym interesie rolnika, gdyż umorzone składki nie są doliczane do wysokości przyznawanych świadczeń emerytalnych i rentowych. Decyzja o umorzeniu składek jest podejmowana tylko w wyjątkowych przypadkach, ponieważ umorzona składka nie będzie wliczana do przyznawanego w okresie późniejszym świadczenia emerytalnego lub rentowego. Ponadto wnioskodawczyni uzyskuje dodatkowy dochód z tytułu zatrudnienia małżonka, co stawia jej rodzinę w o wiele lepszej sytuacji od rodzin utrzymujących się tylko z gospodarstw rolnych. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynię o możliwości spłaty powyższej należności w dogodnym układzie ratalnym, dostosowanym do jej możliwości płatniczych, co wydłuży okres spłaty bez znaczącego obciążenia budżetu domowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. E. D. zwróciła się do Prezesa KRUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że zaległe z tytułu składek należności nie powstały z jej winy. Wskazała, że z uwagi na swoją chorobę wymaga leczenia - leczy się prywatnie, w związku z czym ponosi wysokie koszty. Również koszty kupowanych przez nią leków bez refundacji są bardzo duże. Dodatkowo w jej gospodarstwie rolnym miały miejsce niekorzystne warunki skutkujące niskim zbiorem w ubiegłym sezonie oraz wymarznięciem które nastąpiło w obecnym sezonie. W konkluzji dodała, że otrzymała skierowanie do szpitala. Do odwołania załączyła zaświadczenie lekarza kardiologa potwierdzające jej problemy zdrowotne i konieczność systematycznego leczenia. Prezes KRUS, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosku w sprawie umorzenia zaległych należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zobowiązany jest do przestrzegania zapisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że winien mieć na względzie zarówno interes zainteresowanej strony, jak i interes społeczny. Umorzenie zaległych należności może nastąpić tylko w wyjątkowych, jednostkowych przypadkach, gdy trudna sytuacja materialno - bytowa powstała w wyniku wystąpienia zdarzeń losowych lub innych sytuacji. Zdaniem organu umarzając należne za okres 2010.3 - 2011.3 odsetki w kwocie [...] zł, wziął on pod uwagę obecną trudną sytuację materialną rodziny wnioskodawczyni. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowych. Jej zaś wniosek o umorzenie został umotywowany ogólną trudną sytuacją materialną, która jest spowodowana znikomym dochodem z gospodarstwa w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi jakie miały miejsce w 2012 r. (gradobicie w dniu [...] lipca 2012r.). Niemniej jednak niska dochodowość z gospodarstwa nie może przesądzać o decyzji w sprawie umorzenia, gdyż składki są należne od osób prowadzących działalność rolniczą, nie zaś od uzyskiwanego dochodu. Jest to więc ubezpieczenie osobowe, które innych ryzyk nie obejmuje. Nadto, niekorzystne zjawisko pogodowe na jakie powołuje się wnioskodawczyni miało miejsce w 2012 r., natomiast wnioskowane składki o umorzenie dotyczą lat wcześniejszych. W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, że obecnie konto wnioskodawczyni wykazuje zadłużenie za okres od [...] kw. 2010 r. do [...] kw. 2012 r. w łącznej kwocie [...] zł, jednakże jeżeli w obecnej sytuacji nie jest ona w stanie uregulować jednorazowo ww. kwoty, istnieje możliwość rozłożenia jej na dogodne raty. Pismem z dnia [...] września 2012 r. E. D. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] sierpnia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaległości powstały nie z jej winy, a w związku ze swoją chorobą poniosła bardzo duże wydatki. Wobec zbywania przez organ jej argumentacji zmuszona jest do przedstawienia swoich argumentów przed sądem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może: 1) odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części; 2) umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Zwrot Prezes Kasy "może umorzyć" wskazuje na uznaniowy charakter ww. decyzji. Wyjaśnić więc na wstępie należy, że co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Organ może bowiem odmówić umorzenia, jednakże jego decyzja musi być w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniona. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, oraz czy przeprowadził prawidłową ocenę dowodów i użył trafnych argumentów, uzasadniających decyzję. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji do umorzenia składek, bowiem pozostaje to w kompetencji organu. Tak więc, Prezes KRUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a."). W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał bowiem i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przekraczając granice uznania administracyjnego. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). Przede wszystkim zauważyć należy, że organ nie rozważył w wystarczający sposób czy nałożony na skarżącą obowiązek zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników może spowodować niemożność zaspokojenia przez nią i jej bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Organ, mając bowiem na uwadze interes społeczny o którym mowa art. 7 K.p.a., pominął interes obywatela o którym również jest mowa w tym przepisie. Wskazać bowiem należy, że art. 7 K.p.a. nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego (dowodowego), lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, Sąd ten stwierdził, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni go podziela. Stwierdzić również należy, że organ nie rozważył w wystarczający sposób ważnego interesu skarżącej jako zainteresowanego, o którym to mowa z kolei w art. 41 a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ nie przeprowadził bowiem wyczerpującej analizy sytuacji finansowej skarżącej związanej z jej stanem zdrowia, nie dokonując w tym zakresie wystarczających i przekonywujących ustaleń. Nie odniósł się w ogóle do argumentu skarżącej dotyczącego strat jakie powstały w jej gospodarstwie wskutek niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (wymarznięcie drzew). Jest to o tyle istotne, że sam organ wskazuje w swojej decyzji, iż umorzenie zaległych należności może nastąpić w przypadku gdy trudna sytuacja materialno - bytowa powstała w wyniku wystąpienia zdarzeń losowych lub innych sytuacji. Jak zaś wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oszacowania strat sporządzonego przez Terenową Komisję w W. w dniu [...] lipca 2012 r. takie niekorzystne zjawisko atmosferyczne miało miejsce w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2012 r. i skutkowało stratami w wysokości [...] % upraw rolnych w gospodarstwie skarżącej. Nadto organ, pomimo powzięcia wiadomości - na podstawie pisma Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2012 r. - o mającym miejsce w gospodarstwie skarżącej gradobiciu w dniu [...] lipca 2012 r., nie czekając na protokół oszacowania tych strat, wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. zaskarżoną decyzję. Tymczasem z kolejnego protokołu oszacowania strat sporządzonego przez Terenową Komisję w W. w dniu [...] lipca 2012 r. wynika, że w związku z tym niekorzystnym zjawiskiem atmosferycznym mającym miejsce w dniu [...] lipca 2012 r., procent strat w uprawach rolnych w gospodarstwie skarżącej wynosi [...] %. Takie działanie organu potwierdza brak podjęcia wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, tj. naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. Jeśli zatem strona wskazuje na okoliczności które mogą mieć znaczenie w sprawie, to obowiązkiem organu jest się do nich odnieść poprzedzając to oczywiście stosownym postępowaniem dowodowym. Skoro organ tego jednak nie uczynił, to jego rozstrzygnięcie należy uznać za dowolne, tj. wydane z naruszeniem art. 80 K.p.a. Obowiązkiem bowiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Rozpoznając ponownie sprawę, organ mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Organ po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie - zgodnie z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winien wydać stosowną decyzję, która zostanie w przekonywujący sposób uzasadniona, stosownie do treści art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego będzie wprawdzie ciążył na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, nie znaczy to jednak, że skarżąca jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Obowiązek bowiem poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 K.p.a i w ogóle z zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, jak również z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.