VIII SA/Wa 776/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. S. - [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez G. S. – T. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku J. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydanej dla A. i R. S., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany budynku handlowo – usługowego na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonych w P. przy ul. W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sprawa jest ponownie przedmiotem rozpoznania po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 199/10, na skutek skargi J. S.., decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty P.. Organ dokonał szczegółowej analizy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wynikających z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i uznał, że żadna z nich nie zachodzi w sprawie. Organem właściwym instancyjnie, rzeczowo i miejscowo był Starosta P., decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: ustawa Prawo budowlane). Organ nie stwierdził również rażącego naruszenia prawa w zakresie podnoszonego przez J. S. naruszenia linii zabudowy poprzez powstanie budynku z wykuszem nad chodnikiem, co jest zgodne z wydaną w sprawie decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wniosła G. S.– T. zarzucając jej, że sprzeciwia się uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., w którym Sąd, jej zdaniem, rozstrzygnął "bezapelacyjnie, bezsprzecznie i wyczerpująco" kwestie rażącego naruszenia prawa oraz nieważności decyzji. Podniosła, że możliwość naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przez wykusz budynku powinna wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przeciwnym razie jej przekroczenie jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.pa. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy etapu wstępnego, polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu prawnego w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i orzekania przez organ odwoławczy. Jednocześnie stwierdził, że G. S.– T. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. i nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Powołując treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie wpływa na sposób zagospodarowania działek odwołującej (nr ewd. [...] i [...]), bowiem nie znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Inwestycja nie niesie za sobą także ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów, nie dotyczy zmiany odpływu wód powierzchniowych, nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej na nieruchomości G. S.– T.. Odwołująca się nie wykazała istnienia okoliczności ograniczających zagospodarowanie należącej do niej nieruchomości, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła G. S.– T.. W jej uzasadnieniu podniosła, że orzekające w sprawie organy administracji sprzeciwiają się i podważają wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r. Skarżąca powtórzyła podnoszone w odwołaniu zarzuty, że umieszczenie wykuszu na długości [...] cm nad ulicą W., będącą drogą gminną, stanowi przekroczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w "stopniu kwalifikowanym" i narusza prawo własności gminy, ingerują trwale w jej granice przestrzenne. Zarzuciła organom nieznajomość podziału nieruchomości na gruntowe i budynkowe oraz przeciwstawne używanie pojęć "balkon" i "wykusz". Ponownie podkreśliła, że możliwość naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przez wykusz budynku powinna wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przeciwnym razie przekroczenie tej linii jest niedopuszczalne. Skarżąca podniosła, że inwestycja małżonków S. narusza własność działek sąsiednich nr [...] i [...], należących do gminy, zaś jej nieruchomość bezpośrednio graniczy z działką nr [...]. Wskazała na różnice w poziomach terenu i naruszenie konstrukcji budynku należącego do niej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., wydana na skutek odwołania, wniesionego przez G. S.– T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., podjętej w postępowaniu prowadzonym z wniosku J. S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla małżonków A. i R. S.. Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, które jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Przy czym prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zatem w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym - czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Taki też powód wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze został wskazany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Organ ten uznał bowiem, iż odwołująca się nie jest stroną w sprawie, przedstawiając w uzasadnieniu decyzji analizę w tym zakresie. W ocenie Sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż skarżąca wniosła odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym na wniosek J. S., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca nie była traktowana jako strona ani w sprawie zakończonej kwestionowanym przez nią rozstrzygnięciem, wydanym w trybie art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a., ani w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2008 r. Tym samym organ odwoławczy, przed merytorycznym załatwieniem jej odwołania, zobligowany był w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie to pochodzi od strony. Z uwagi na to, iż zaskarżona odwołaniem decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ słusznie w tym zakresie oparł się na przepisie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczy pozwolenia na budowę, tyle że prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym. W przypadku zaś, gdy sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego decydujące znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a.), w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji, organ odwoławczy obowiązany był w sprawie zbadać, czy skarżąca jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Dokonując analizy organ odwoławczy nie stwierdził jednak, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce, co w ocenie Sądu, znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, iż skarżąca jest właścicielką działek o numerach: [...] i [...], natomiast planowana inwestycja została zlokalizowana na działkach [...] i [...], oddzielonych od nieruchomości skarżącej działką numer [...]. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił również, że z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku, jego gabaryty oraz przeznaczenie, nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje żadnych ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów w zakresie możliwości zagospodarowania działek numer [...] i [...]. W szczególności inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U.2002 r., Nr 75, poz.690) w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką, ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (§ 13 tegoż rozporządzenia). Nie pozbawia także działek skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. W świetle takich okoliczności, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby zabudowa na działce małżonków S. w jakikolwiek sposób ograniczała zagospodarowanie nieruchomości skarżącej. Z tego też powodu GINB prawidłowo stwierdził, iż skarżąca nie ma przymiotu strony. Dokonując takiej oceny organ prawidłowo wskazał, że obszar oddziaływania obiektu określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, które zawierają uregulowania odnoszące się do odległości obiektów od innych obiektów i granic nieruchomości. I dalej wskazał, że jeśli z tych przepisów wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a jego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości), przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższego jasno wynika, w jakim kierunku organ prowadził wstępne postępowanie, celem ustalenia interesu prawnego skarżącej do wniesienia odwołania. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, iż skarżąca nie sprecyzowała wnosząc odwołanie, z czego wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia decyzji GINB z [...] maja 2011 r. Nie podała żadnych okoliczności oraz nie przywołała żadnych przepisów prawa, na podstawie których można byłoby interes prawny skarżącej w sprawie wywieść. W odwołaniu, podobnie jak w skardze, znalazły się jedynie zarzuty pod adresem rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę. W żaden sposób natomiast na posiadanie przez skarżącą interesu prawnego nie wpływa wielokrotnie powoływany przez nią wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 199/10, ani też okoliczność, że sporny wykusz naruszał nieprzekraczalną linię zabudowy, co w konsekwencji naruszało prawo własności nieruchomości należącej do gminy. Interes prawny musi być bowiem własny, indywidualny, a to oznacza, iż nie można go wywodzić z interesu prawnego innego podmiotu. Skarżąca nie wykazała takiego rodzaju interesu prawnego, chronionego konkretnym przepisem prawa materialnego, który uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Z okoliczności sprawy nie wynika zaś, aby skarżąca interesem prawnym w sprawie się legitymowała. Tym samym organ odwoławczy nie mógł merytorycznie odwołania skarżącej załatwić. Nie mógł też w takiej sytuacji dokonać ponownej, merytorycznej oceny sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które we wstępnej fazie postępowania odwoławczego - sprowadzającej się do ustalenia przymiotu strony - mogłyby mieć znaczenie. Z tych też względów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest zgodne z prawem, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.