VIII SA/Wa 777/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. W., I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących E. W. i I. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. W. i I. W. (dalej: skarżący, wnioskodawcy) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi DK7 w S., strona zachodnia, na teren działki nr [...]. Wnioskodawcy pismem z 23 lutego 2019 r. złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym zjazdu na posesję skarżących z drogi publicznej - ul. K. w S., w którym wskazali, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego posiada przeznaczenie MN/U- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. W piśmie z 11 marca 2019 r. wnioskodawcy sprecyzowali, że planowany zjazd będzie miał charakter indywidualny. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Nr [...][...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie Rejon Drogowy w R. (dalej: [...]ZDW, organ I instancji), działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.), § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 77 i § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: rozporządzenie z 1999 r.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz Uchwały Zarządu Województwa [...] Nr 1832/220/05 z 28 września 2005 r. i Nr 1852/194/12 z 3 września 2012 r. w sprawie udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, nie zezwolił wnioskodawcom na lokalizację zjazdu z drogi Nr DK7, obręb S., powiat szydłowiecki, strona zachodnia, na teren działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że droga Nr DK7 na odcinku: R. – S. zaliczona została do klasy GP - droga główna ruchu przyśpieszonego. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r. na drogach klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi do obsługi przyległych nieruchomości. W czasie wizji w terenie 29 marca 2019 r. stwierdzono, że miejsce, w którym planuje się budowę zjazdu do działki nr [...], to odcinek drogi w lekkim łuku poziomym w obrębie oddziaływania skrzyżowania ulicy K. z dawną obwodnicą S. - droga Nr 7. Ewentualny planowany wyjazd z działki nr [...] na drogę - stromym podjazdem, co wymusza duża różnica wysokościowa terenu przyległego do drogi. W takim przypadku widoczność przy wyjeździe w obu kierunkach ruchu będzie ograniczona, co spowoduje istotne zagrożenie w ruchu drogowym oraz zakłócenie jego płynności. Organ I instancji zauważył, że zgodnie z ustnym oświadczeniem wnioskodawcy w czasie wizji w terenie 29 marca 2019 r. działka nr [...] planowana jest pod nieokreśloną obecnie działalność gospodarczą, co dodatkowo zwiększy częstotliwość i rodzaj pojazdów wjeżdżających i wyjeżdzających na tę działkę. Jednocześnie wskazał, że od strony zachodniej działki nr [...] istnieje możliwość dojazdu do drogi o niższej kategorii - ulicy M., która jest drogą o nawierzchni asfaltowej, posiada obustronne pobocza gruntowe i rowy. Brak różnic wysokościowych terenu w obrębie działki nr [...] oraz ulicy M. w S., w ocenie organu I instancji, ułatwi wykonanie zjazdu oraz znacznie poprawia widoczność w obu kierunkach. Organ, podejmując decyzję, wyważył interes wnioskodawców ubiegających się o zjazd oraz interes publiczny sprowadzający się w tym przypadku do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W konsekwencji [...]ZDW nadał priorytet bezpieczeństwu ruchu drogowego, podkreślając, że działka nr [...] w S. ma możliwość dostępu do drogi publicznej od strony zachodniej działki na drogę o niższej kategorii, co uniemożliwia wydanie zgody na zaplanowany zjazd. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wnioskodawcy zwracali się o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego, a zastosowany przepis dotyczy zjazdu publicznego; b) art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 i § 78 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy do lokalizacji zjazdu indywidualnego nie stosuje się kryteriów położenia w obszarze oddziaływania skrzyżowania, niezależnie od faktu, iż wnioskowana lokalizacja znajduje się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania ulicy K. z dawną obwodnicą S., a widoczność przy wyjeździe w obu kierunkach jest bardzo dobra (co wprost wynika ze zdjęć sporządzonych w trakcie oględzin); 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności: - brak ustalenia odległości proponowanej lokalizacji zjazdu od skrzyżowania ul. K. z dawną obwodnicą S. i bezpodstawne stwierdzenie, jakoby miejsce planowanego zjazdu znajdowało się w obszarze oddziaływania skrzyżowania; - brak ustalenia natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku i ograniczenie się wyłącznie do wskazania klasy drogi oraz zaniechanie oceny rzeczywistego natężenia ruchu na tym odcinku DK7, - pominięcie, iż obecnie droga DK7 jest drogą wojewódzką, na której natężenie ruchu, w związku z oddaniem do użytku drogi S7, przebiegającej na tym odcinku równolegle do DK7, jest niewielkie; - brak sporządzenia jakichkolwiek pomiarów i bezpodstawne stwierdzenie, że pomiędzy poziomem jezdni a nieruchomością wnioskodawców jest "duża różnica wysokościowa terenu", a wyjazd będzie odbywał się stromym podjazdem, podczas gdy przeczą temu wykonane podczas oględzin zdjęcia; - pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia, że przedmiotem wniosku była lokalizacja zjazdu indywidualnego, a nadto ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu przewidującego dla działki nr [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; b) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności dowolne, niepoparte jakimikolwiek danymi stwierdzenie jakoby: -miejsce planowanego zjazdu znajdowało się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. K. z dawną obwodnicą S. (pomimo zaniechania ustalenia odległości proponowanej lokalizacji zjazdu od skrzyżowania oraz braku ustalenia natężenia ruchu); - pomiędzy poziomem jezdni a nieruchomością wnioskodawców była "duża różnica wysokościowa terenu" (pomimo braku sporządzenia jakichkolwiek pomiarów w tym zakresie); - widoczność przy wyjeździe była ograniczona, w sytuacji gdy przeczy temu ukształtowanie terenu oraz wykonane podczas oględzin zdjęcia; - wnioskodawcy zamierzali prowadzić nieokreśloną działalność gospodarczą, w sytuacji gdy z wniosku oraz ich pisma z 11 marca 2019 r. wynikał zamiar lokalizacji wjazdu indywidualnego, co potwierdzają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do naruszenia art. 7 oraz art. 8 k.p.a.; c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co doprowadziło do naruszenia art. 7 oraz art. 8 k.p.a.; d) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części miasta S. (Uchwała nr 96/XVI/12 Rady Miejskiej w S. z dnia 26 marca 2012 r., dalej: m.p.z.p.) i w konsekwencji powyższych naruszeń błąd w ustaleniach faktycznych i bezzasadne przyjęcie, że lokalizacja zjazdu indywidualnego na działce nr [...] spowoduje istotne zagrożenia w ruchu drogowym oraz zakłócenie jego płynności, e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy faktycznej decyzji, w szczególności wobec bezpodstawnego stwierdzenia, jakoby miejsce planowanego zjazdu znajdowało się w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz miało powodować istotne zagrożenie ruchu drogowego i zakłócenie jego płynności; f) art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez nieuwzględnienie, że wszystkie sąsiednie nieruchomości przyległe do DK7 posiadają urządzone wjazdy z tej drogi, a nadto wszystkie zabudowane nieruchomości przy ul. K. przyległe do DK7 posiadają wjazdy z tej drogi, w tym zjazdy publiczne, co świadczy o nierównym traktowaniu wnioskodawców w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazało na treść art. 29 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r. Po analizie notatki sporządzonej z wizji lokalnej z [...] marca 2019 r. ustalono, że istnieje droga niższej kategorii – ul. M., która może zabezpieczyć dojazd do nieruchomości. Tym samym brak podstaw do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi DK7 na działkę nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne, niezależnie od tego, czy wnioskodawcy planują zjazd indywidualny czy publiczny. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że wszystkie sąsiednie nieruchomości przy ul. K. posiadają wjazdy z tej drogi, w tym zjazdy publiczne, co świadczy o nierównym traktowaniu wnioskodawców w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, Kolegium wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest rozpatrzenie wniosku dotyczącego lokalizacji zjazdu z działki nr [...] na drogę nr DK7 i w tym zakresie należy oceniać stan faktyczny i prawny sprawy. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie mają możliwości przy rozpatrywaniu tego konkretnego wniosku weryfikowania prawidłowości i zasadności rozstrzygnięć w innych sprawach dotyczących zjazdów przy tej samej drodze. Dlatego nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie skarżący podnieśli, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie organ I instancji pismem z 21 marca 2019 r. powiadomił wnioskodawców o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, stosownie do postanowień ww. przepisu, jednak 29 marca 2019 r. miały miejsce oględziny terenu, w czasie których sporządzono notatkę służbową i wykonano dokumentację fotograficzną. W związku z powyższym należało przed wydaniem skarżonej decyzji ponownie umożliwić stronom wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jednak Kolegium stwierdziło, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić bowiem podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, gdyby do takiego uchybienia nie doszło, że wynik sprawy byłby odmienny (wyrok WSA w Łodzi z 21 lutego 2019 r., II SA/Łd 1114/2018, CBOSA). Przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi (wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, CBOSA). Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 2) prawa materialnego, tj. : a) art. 29 ust. 4 u.t.d. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że lokalizacja zjazdu, zgodnie z wnioskiem skarżących, nie jest uzasadniona w sytuacji, gdy obsługa nieruchomości przez drogę drogi niższej klasy nie jest możliwa z uwagi na zalesienie działki; b) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 i § 78 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy do lokalizacji zjazdu indywidualnego nie stosuje się kryteriów położenia w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a nadto w sytuacji, gdy wnioskowana lokalizacja znajduje się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania ul. T. K. z dawną obwodnicą S., a widoczność przy wyjeździe w obu kierunkach jest bardzo dobra (co wprost wynika ze zdjęć sporządzonych w trakcie oględzin); c) art. 29 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z § 113 ust. 7 i § 78 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy odcinek ul. K., przy którym położona jest nieruchomość wnioskodawców, nie posiada wzmożonego ruchu pojazdów z uwagi na otwarcie nowego odcinka DK nr 7 o klasie S; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności: - pominięcie utraty przez ul. K. na przedmiotowym odcinku kategorii drogi krajowej w związku z wejściem w życie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych z dnia 15 lutego 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 442, dalej: rozporządzenie z 2018 r.), - pominięcie treści Załącznika nr 6 do uchwały nr 1500/181/16 Zarządu Województwa [...] z dnia 27 września 2016 r. zaliczającego ul. K. do wykazu dróg gminnych województwa [...], - nieuwzględnienie, przy określeniu natężenia ruchu na drodze przylegającej do nieruchomości oraz związanego z nim zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez zlokalizowanie zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących, faktu oddania do użytku nowego odcinka drogi S7, który znacząco wpłynął na spadek korzystających z drogi przy ul. K. w S.; - nieuwzględnienie aktualnego przebiegu dróg krajowych, ustalonego rozporządzeniem z 2018 r., prowadzące do mylnego stwierdzenia, że nieruchomość wnioskodawców przylega do DK nr 7; - zaniechanie określenia odległości planowanego zjazdu od skrzyżowania ul. K. z dawną obwodnicą S.; b) art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności dowolne, niepoparte jakimikolwiek danymi stwierdzenie jakoby: - miejsce planowanego zjazdu znajdowało się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. T. K. z dawną obwodnicą S. (pomimo zaniechania ustalenia odległości proponowanej lokalizacji zjazdu od skrzyżowania oraz braku ustalenia natężenia ruchu), pomiędzy poziomem jezdni a nieruchomością wnioskodawców była "duża różnica wysokościowa terenu" (pomimo braku sporządzenia jakichkolwiek pomiarów w tym zakresie), - widoczność przy wyjeździe była ograniczona, w sytuacji gdy przeczy temu ukształtowanie terenu oraz wykonane podczas oględzin zdjęcia, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych i bezzasadne przyjęcie, że lokalizacja zjazdu indywidualnego na działce nr [...] spowoduje istotne zagrożenia w ruchu drogowym oraz zakłócenie jego płynności, c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy faktycznej decyzji, w szczególności wobec bezpodstawnego stwierdzenia, jakoby miejsce planowanego zjazdu znajdowało się w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz miało powodować istotne zagrożenie ruchu drogowego i zakłócenie jego płynności; d) art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie, że wszystkie sąsiednie nieruchomości przyległe do dawnej drogi krajowej nr 7 (ul. K. na tym odcinku) posiadają urządzone wjazdy z tej drogi, a nadto wszystkie zabudowane nieruchomości przy ul. T. K. przyległe do dawnej drogi krajowej nr 7 posiadają wjazdy z tej drogi, w tym zjazdy publiczne, co świadczy o nierównym traktowaniu wnioskodawców w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, niewynikającym z kryterium bezpieczeństwa. e) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo stwierdzonego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jako że zapoznanie się przez skarżących ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym pozwoliłoby na sprostowanie błędnych ustaleń organu I instancji w przedmiocie rzekomego planowania prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości należącej do skarżących, które stały się podstawą wydanej decyzji, a nadto błędnego zaklasyfikowania ul. K. na tym odcinku, jako drogi krajowej. W konsekwencji powyższych naruszeń skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 29 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ze sformułowania użytego w tym przepisie "może" wynika, że mamy do czynienia z decyzją uznaniową. Granice tego uznania wyznaczają nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, ale również interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie Sądu jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne, czy dokonana ocena dowodów mieści się w ustawowych granicach. W szczególności uprawnienie organu administracji publicznej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Ocena materiału dowodowego pozostaje pod ochroną art. 80 k.p.a. wyłącznie wtedy, gdy została przeprowadzona wszechstronnie, swobodnie, z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego. Wyniki tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w szczególnie starannym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji uznaniowej, umożliwiającym jej kontrolę (art. 107 § 3 k.p.a.). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności nie sprawdził odwołania pod względem formalnym, tj. pominął okoliczność, że jako podanie wnoszone w sprawie nie zostało podpisane przez skarżących (por. art. 63 § 1 i § 3 k.p.a.). Już samo to uchybienie przepisom procesowym powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wezwie skarżących do uzupełnienia tego braku formalnego, a dopiero po podpisaniu odwołania ponownie rozważy jego zarzuty w kontekście wniosku skarżących o zgodę na budowę zjazdu indywidualnego, uwzględniając przeznaczenie działki nr [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania. Poza tym orzekało w oparciu o niepełny materiał dowodowy, który winien być zebrany w tego rodzaju sprawach (brak ustalenia natężenia ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku ul. K., przylegającym do działki nr [...], brak protokołu sporządzonego z wizji lokalnej, brak aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem). Kolegium za istotny dowód w sprawie przyjęło notatkę sporządzoną na okoliczność wizji w terenie z 29 marca 2019 r. Jak wynika z jej treści czynność ta była przeprowadzona z udziałem wnioskodawcy oraz przedstawicieli organu I instancji. Zgodnie jednak z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. z czynności postępowania polegającej na oględzinach sporządza się protokół. Natomiast art. 68 k.p.a. wskazuje dokładnie w jaki sposób protokół powinien być sporządzony i jakie są jego wymogi formalne i materialne. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 k.p.a.). Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (art. 68 § 2 k.p.a.). Tymczasem Kolegium zaakceptowało ocenę organu I instancji, jakoby z oświadczenia skarżącego podczas wizji w terenie wynikało, że przedmiotowa działka planowana jest pod nieokreśloną obecnie działalność gospodarczą, co dodatkowo zwiększy częstotliwość i rodzaj pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających na działkę skarżących. W ocenie Sądu taka ocena jest dowolna, ponieważ z wniosku, sprecyzowanego pismem z 11 marca 2019 r., wynika, że skarżący domagają się zjazdu indywidualnego, a notatka służbowa nie może zastąpić protokołu z oględzin z udziałem strony i przedstawicieli organu administracji. Główną przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji było uznanie przez Kolegium, że nieruchomość skarżących od strony zachodniej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej niższej kategorii, tj. do ul. M.. Jednak organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutu odwołania, że możliwość dojazdu do części działki nr [...], położonej od strony ul. K. z uwagi na jej zadrzewienie w środkowej części nie jest możliwa od strony ul. M. (brak dokładnej analizy zdjęć sporządzonych w trakcie oględzin). Poza tym ocena organu odwoławczego przedłożenia interesu publicznego wyrażającego się w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawców została przeprowadzona pobieżnie i nierzetelnie. Tego rodzaju ocena powinna być jasno i logicznie uzasadniona, na podstawie wszechstronnej oceny zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W tym zakresie organy orzekające nie przeprowadziły analizy natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi oraz aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem, przy uwzględnieniu okoliczności oddania do użytku drogi S7, co w odwołaniu skarżący zarzucali. Kolegium również w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie odniosło się do tego zarzutu. Z uwagi na naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 67 § 2 pkt 3, art. 68, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). W tej sytuacji za przedwczesne Sąd uznał ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych skargi. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zastosować się do wytycznych Sądu: w pierwszej kolejności do podjęcia czynności w zakresie uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci jego podpisu, a następnie (w sytuacji podpisanego odwołania) ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, pełnego zebrania dowodów i ich swobodnej oceny. Należy również w okolicznościach tej sprawy przypomnieć o przestrzeganiu przez organy administracji zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.