VIII SA/Wa 779/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. P., M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., nakazał M. P. rozbiórkę bramy wjazdowej usytuowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości C., będącej we władaniu Gminy C.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. P. oraz Wójt Gminy C.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołań, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że organ pierwszej instancji, prowadząc przedmiotowe postępowanie, dopuścił się błędów, wpływających na wartość dowodową zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Orzeczenie rozbiórki ogrodzenia z przyczyn wskazanych przez organ powiatowy nie znajdowało uzasadnienia. Przytaczane przez PINB w S. argumenty nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że PINB w S. uznał, że Gmina C. jest podmiotem władającym działką nr ew. [...] nie przedstawiając dowodów potwierdzających ten fakt. Okoliczności tej nie potwierdza odpis zwykły z księgi wieczystej, gdzie Gmina C. jest wpisana jako właściciel nieruchomości, ale tylko co do działek nr ew. [...],[...],[...] oraz [...]. Ponadto wskazał, że w odwołaniu od zaskarżonej decyzji M. P. informuje, iż zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w S., sygn. akt [...] Ns [...] P. A. i M. P. zostali uznani za posiadaczy samoistnych nieruchomości nr ew. [...]. Organ powiatowy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do w/w kwestii sądowej, która ma istotne znaczenie dla przedmiotowego postępowania i możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zdaniem MWINB okoliczność prowadzenia postępowania sądowego w kwestii własności nieruchomości, na której usytuowane jest sporne ogrodzenie, może stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie udało się ustalić kto jest właścicielem działki nr ew. [...], ani także jaki jest dokładny status stron postępowania. Ponadto MWINB wskazał, że orzeczenie rozbiórki jest środkiem ostatecznym, zaś jego zastosowanie winno być poprzedzone zbadaniem możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Zdaniem MWINB konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji PINB w S., ponieważ przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] wniósł Wójt Gminy C.. W uzasadnieniu skargi podniósł, ze w aktach sprawy znajduje się przesłany przez gminę odpis z KW, z którego wynika własność gminy do działki [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje że orzeczenie rozbiórki przez PINB jest środkiem ostatecznym, sugerując jednocześnie rozważenie możliwości legalizacji w/w ogrodzenia. Skarżący stwierdził, że Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydając skarżoną decyzję niewłaściwie ocenił okoliczności faktyczne wcześniej przez siebie zbadane i uwzględnione w postanowieniu Nr [...] z dnia [...].01.2011 r. w sprawie uznania zażalenia gminy C. na bezczynność organu powiatowego i tym samym w wydanych przez siebie dokumentach: postanowieniu a później decyzji zajmuje krańcowo różne stanowiska w tej samej sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a uwzględnił w całości skargę Wójta Gminy C. do WSA w Warszawie, uchylił w całości własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję PINB w S. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nakazującą M. P. rozbiórkę bramy wjazdowej usytuowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości C., będącej we władaniu Gminy C.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że pogłębiona analiza materiału dowodowego pozwala rozwiać wątpliwości, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wnieśli A. i M. P. (dalej jako skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie ich interesu prawnego, poprzez fakt, iż przedmiotowa działka, straciła charakter drogi dojazdowej, gdyż działka nr [...] stanowi integralną część całej nieruchomości skarżących, która to działka jest zagospodarowana, w sposób który nie przypomina drogi, gdyż nie ma takiej potrzeby, a rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga czasu. Ponadto wnieśli o uzupełnienie postępowania przez zażądanie z Sądu Rejonowego w S. akt sprawy o zasiedzenie sygn. akt. [...] Ns [...] i przeprowadzenie dowodu z akt, a w szczególności wniosku o zasiedzenie, zeznań świadków, analizy księgi wieczystej, protokołu oględzin sądu przedmiotowej działki i uzasadnienia postanowienia. Wnieśli też o zażądanie dokumentacji z Urzędu Gminy w C. dotyczącej wniosku o wykup działki nr [...] przez M. P.. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wójt gminy C., wystąpił do Sądu Rejonowego w S. o stwierdzenie, że Gmina na skutek zasiedzenia stała się właścicielem działki nr [...], czyli działki która jest przedmiotem sporu. Sąd wniosek oddalił, uzasadniając, że Gmina nie była tej działki samoistnym posiadaczem. Na ile fakt ten, może mieć wpływ na niniejszą sprawę oceni Sąd. Jednak właściciel, co wynika z wypisu Księgi Wieczystej, występuje do Sądu o stwierdzenie własności przez zasiedzenie. Podnieśli, że jak wynika z analizy akt sprawy i sprawy sądowej działka [...] stanowiła drogę dojazdową do działki, która kiedyś stanowiła własność Gminy, a którą kupili skarżący. Ponadto jak wynika z zebranego materiału, a szczególnie z akt sprawy sądowej M. P., kiedy wykupił wszystkie działki, zupełnie nie zdawał sobie sprawy, że w samym środku jego nieruchomości znajduje się działka nr [...], która jak się okazało kiedyś stanowiła drogę dojazdową do jednej z działek której obecnie jest właścicielem M. P.. Skarżący uważał, że ta nieruchomość, stanowi jego własność, wchodzi w skład całej zakupionej nieruchomości, i zagospodarował ją zupełnie inaczej niż wskazywałoby na drogę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w Kpa Z tego też względu postępowanie w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji organy administracji (szczególnie PINB) dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], która to decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją opartą o przepis art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ww. ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ. W związku z tym organ I instancji winien przede wszystkim ustalić, czy na wykonane przez skarżącego roboty budowlane należało dokonać zgłoszenia. Żadnych ustaleń i rozważań co do tej okoliczności organ nie poczynił. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Można oczywiście domniemywać, że ogrodzenie i brama stanowiąca jego składnik znajduje się od drogi, ale rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę nie może opierać się na domniemaniu. Kolejnym podstawowym błędem organu I instancji było przyjęcie, że skoro właściciel nieruchomości domaga się rozbiórki bramy i ogrodzenia, to inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie można więc wykluczyć tego, że skarżący nie będąc właścicielem nieruchomości ma prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Wobec powyższego organ I instancji winien ocenić spełnienie przesłanek określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i ewentualnie wydać stosowne postanowienie zobowiązujące skarżącego do przedstawienia dokumentów, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie. Dopiero niezłożenie wymaganych dokumentów w terminie zakreślonym przez organ da podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Z powodów wskazanych wyżej przeprowadzanie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego nie tylko znacznie przedłużyło by postępowanie sądowe, ale przede wszystkim nie miały one istotnego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie stanu faktycznego, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.