VIII SA/Wa 779/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: "GINB") z dn. 11 czerwca 2025 r. znak [...] na podstawie którego ww. organ, po rozpatrzeniu zażalenia A. W.( dalej jako: "strona", "skarżący") na postanowienie M.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: "MWINB") z dn. 11 marca 2025 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dn. 14 listopada 2024 r. Nr [...] – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W rezultacie podjętych czynności kontrolnych przez PINB w K. w dn. 10 lipca 2024 r., stwierdzono, że na działce nr [...], w miejscowości B., gm. G., usytuowany jest obiekt budowlany (wiata/szopa) o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, kryty blachą. Obiekt ten składa się z dwóch części: z części otwartej - wiaty, która zgodnie z oświadczeniem właściciela posesji A. W. została wybudowana ok. 18 lat temu i z części zamkniętej - szopy, która zgodnie z oświadczeniem A.W. została wybudowana ok. 15 lat temu. W części otwartej brak jest posadzki, powierzchnia wykorzystywana jest do przechowywania sprzętu rolniczego i innych materiałów. W części zamkniętej wykorzystywanej jako warsztat podręczny jest betonowa posadzka. Odległość obiektu od strony sąsiedniej działki nr [...] wynosi 1 m. Wymiary obiektu wynoszą 5,80 m x 18,59 m (w tym 5,89 m stanowi część zamknięta dobudowana), a wysokość w kalenicy wynosi 4,98 m. Obiekt nie posiada rynien i rur spustowych, wyposażony jest w instalację elektryczną. A.W.nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących ww. obiektu budowlanego, wymieniony oświadczył, że budynek powstał w l. 2014-2016. Urzędowe sprawdzenie w Starostwie Powiatowym w K. doprowadziło do ustalenie, że brak jest jakichkolwiek dokumentów dot. ww. obiektu budowlanego. W toku powadzonego przez organ powiatowy postępowania ustalono, że usytuowany na działce nr [...], w miejscowości B., sporny obiekt budowlany składa się z dwóch części. Jedna część otwarta stanowi wiatę, w której brak jest posadzki, zaś jej powierzchnia wykorzystywana jest do przechowywania sprzętu rolniczego i innych materiałów. Druga część zamknięta stanowi warsztat podręczny. Sporny obiekt o wymiarach 5,80 m x 18,59 m posiada jeden dach i tworzy całość techniczno- użytkową. Z analizy zdjęć lotniczych pozyskanych przez organ powiatowy wynika, że w 2014 r. powstała pierwotna część obiektu, która została następnie rozbudowana w 2021 r. Inwestor nie posiada stosownego pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru budowy zarówno części pierwotnej obiektu, jak i jej rozbudowy. W wyniku wykonanych prac powstał jeden obiekt, częściowo pozbawiony przedniej ściany. Obiekt ten posiada jednak tylną ścianę oraz boczne ściany. Na podstawie ustalonych parametrów technicznych ww. budynku organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały go jako drewniany budynek gospodarczy. Przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie rozpoczęcia robót części pierwotnej obiektu, tj. w 2014 r., nie przewidywały możliwości budowy bez zgody właściwego organu obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy ok. 73,6 m2 (12,7 m x 5,8 m). Z uwagi na fakt, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej, kolejne samowolne działania inwestora polegające na rozbudowie obiektu o część o powierzchni ok. 34,0 m2 (5,89 m x 5,30 m), powinny skutkować wdrożeniem postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odnoszącego się do całości obiektu. Na podstawie powyższych ustaleń PINB w K. postanowieniem z dn. 14 listopada 2024 r. Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, wstrzymał budowę obiektu budowlanego (wiaty/szopy) o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości B. gm. G.i poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia wniosku o legalizację budowy obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Powyższe postanowienie stało się ostateczne w administracyjnym toku postępowania. Wnioskiem z dn. 14 stycznia 2025 r. A.W.wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB w K.. MWINB jako właściwy w sprawie organ, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, postanowieniem Nr [...] z dn. 11 marca 2025 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia PINB w K., w uzasadnieniu stwierdzając, że kontrolowane postanowienie nie zawiera żadnych wad kwalifikowanych określonych w art. 156§1 kpa. W zażaleniu na powyższe postanowienie A.W.postawił zarzut naruszenia art. 156§1 pkt. 2 kpa, polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ust.2 pkt. 33 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zdaniem Skarżącego sporny obiekt spełnia ww. kryteria, a w obecnie obowiązującym stanie prawnym budowa tego rodzaju obiektów "zwolniona jest z reglamentacji administracyjnej". W ocenie Skarżącego, "za podstawę rozstrzygnięcia organ powinien przyjąć przepisy obowiązujące w dniu jego podjęcia, a nie w dacie budowy obiektu". Odnosząc się do powyższego zarzutu GINB stwierdził, że ww. przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sporne roboty budowlane polegające na budowie obiektu wiaty/szopy nie mieszczą się w dyspozycji ww. przepisu. Nawet jeśli uznać, że sporny obiekt można zaliczyć do "jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną" to należy zauważyć, że obszar oddziaływania obiektów wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego powinien mieścić się w całości na działce lub działkach, na których zostały one zaprojektowane. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że odległość spornego obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...], od strony działki nr [...] wynosi 1 m. Nie można zatem uznać, że obszar oddziaływania spornego obiektu budowlanego zamyka się w granicach działki nr [...]. Reasumując GINB stwierdził, że postanowienie organu powiatowego nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności postanowienia. Badane postanowienie zostało bowiem wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym albo sprawy, którą załatwiono milcząco, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Na powyższe skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 16 czerwca 2025 r. złożył A.W.. W skardze mającej charakter opisowy skarżący zarzucił GINB wadliwą interpretację przepisów art. 29 ust.2 pkt. 33 w zw. z art.3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane uznając, że lokalizacja wybudowanego przez niego drewnianego obiektu gospodarczego wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej nr ew. [...]. Według skarżącego pogląd taki nie jest zgodny z utrwalonym na gruncie stanem faktycznym. Budynek mieszkalny na tej działce jest usytuowany w odległości około 19-20m od granicy z moją działką. O ile nawet właściciel działki nr ew. [...] miałby możliwość usytuowania jakiegoś budynku bezpośrednio przy granicy mojej działki, bądź w odległości 1,5m od tej granicy, musiałby wtedy wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego bez względu na to, czy na mojej działce istniałaby zabudowa, czy też nie. Oznacza to, że istnienie mojego budynku w żaden sposób nie utrudnia zabudowy sąsiedniej działki, mimo jego usytuowania w odległości 1,0m od granicy. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w treści wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawa przyjętej przez organ administracji. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, podjętych w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności postanowienia z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dn. 14 listopada 2024 r. na podstawie którego ww. organ wstrzymał budowę obiektu budowlanego (wiaty/szopy) o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości B. gm. G.i poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia wniosku o legalizację budowy obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, wszystkie zarzuty wskazane w skardze wskazujące na naruszenia prawa procesowego są niezasadne. Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji (postanowień) administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji/postanowienia w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją/postanowieniem, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Istotą tego postępowania jest ustalenie czy decyzja/postanowienie podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji/postanowienia badanej wynika (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2341/19). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Badając przedmiotową decyzję/postanowienie w postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 kpa, obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji/postanowienia jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa, że skoro przedmiotem kontroli jest postanowienie podjęte w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem postanowienia objętego tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji bądź postanowienia może mieć miejsce wówczas, gdy są one dotknięte w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji lub postanowienia. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2020 r., I OSK 1405/19, LEX nr 3085896). Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z naruszeniem przepisów postępowania, w którym wydano decyzję/postanowienie, ale wynikają z samej decyzji/postanowienia (wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Odnosząc powyższe do stanu rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał za trafne stwierdzenia organów nadzoru budowlanego, że kontrolowane postanowienie Nr [...] z dn. 14 listopada 2024 r. PINB w K. wstrzymujące roboty budowlane nie jest dotknięte żadną ze wskazanych wyżej wad. W przedmiotowej sprawie nie można bowiem mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa, które wywołuje przy tym skutki społeczno-gospodarcze nie dające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa. Przede wszystkim należy podkreślić, że postanowienie organu powiatowego znajdowało oparcie w dyspozycji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Procedujące w sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie stwierdziły, że przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie rozpoczęcia robót części pierwotnej obiektu tj. w 2014r. nie przewidywały możliwości budowy bez zgody właściwego organu obiektu gospodarczego ani wiaty o powierzchni zabudowy ok. 73,6 m2 (12,7 m x 5,8 m). Z uwagi na fakt, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej, kolejne samowolne działania inwestora polegające na rozbudowie obiektu o część o powierzchni ok. 34,0 m2 winny skutkować wdrożeniem postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odnoszącego się do całości obiektu. PINB w K. prawidłowo więc wdrożył postępowanie administracyjne w sprawie i orzekł na podstawie art. 48 ust.1 pkt. 2 i ust.3,4,5 ustawy Prawo budowlane. W pełni zgodnie z obowiązującymi przepisami organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stawiania zarzutów naruszenia przepisów art. 29 ust.2 pkt. 33 w zw. z art. 3 pkt.20 Prawa budowlanego. Na podstawie ww. art. 29 ust.2 pkt. 33 Prawa budowlanego ustawodawca zwolnił inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Niemniej jednak przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego został dodany na mocy ustawy z dnia 09.05.2023r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym. Wobec powyższego, dopiero budowa nowych obiektów, o których mowa powyżej, zwolniona jest z reglamentacji przepisów w/w ustawy. Przepis ten nie obowiązywał w dacie rozpoczęcia inwestycji, której dotyczy postanowienie Nr [...] z dnia 14.11.2024r. Sąd w pełni podziela stanowisko procedujących w sprawie organów nadzoru budowlanego, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10). Powyższe jednoznacznie wyklucza możliwość działań według oceny skarżącego, że "za podstawę rozstrzygnięcia organ powinien przyjąć przepisy obowiązujące w dacie jego podjęcia, a nie w dacie budowy obiektu". Jednocześnie Sąd stwierdza, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia rozważane przez organ okoliczności obszaru oddziaływania spornego obiektu budowlanego, albowiem ww. przepisy mają zastosowanie do budowy obiektów realizowanych w dacie obowiązywania ww. przepisu art. 29 ust.2 pkt. 33 Prawa budowlanego. W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przywołanych przez skarżącego przepisów prawa. Sąd nie dopatrzył się poza tym, aby kontrolowane przez organy postanowienie PINB w K. z dn. 14 listopada 2024 r. r. było obarczone którąkolwiek z pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GINB, Sąd uznał je za przekonujące i odpowiadające wymogom wynikającym z reguł postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów prawa materialnego. Dlatego należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a postępowanie zmierzające do jego wydania nie naruszało przepisów procedury administracyjnej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym w zaskarżonym postanowieniu takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm).