VIII SA/Wa 781/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. K., P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] Prezydenta Miasta R., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez W. K. i P. S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budowie [...] szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, na działce nr [...] położonej w R. przy ul. O.– odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. W pisemnym uzasadnieniu decyzji wskazano, że po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzono, że zamierzona inwestycja nie spełnia wymogów art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U z 2003r. nr 80 poz.717 ze zm., dalej określana jako "p.z.p" /, tj. warunku tzw. kontynuacji funkcji wynikającego z faktu, że w obszarze analizowanym brak jest nowej zabudowy mogącej stanowić odniesienie dla ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Tereny wokół działki nr [...] stanowią otwartą przestrzeń terenów rolnych przeznaczonych do zalesienia, czego dowodem są literowe oznaczenia na mapach Lz. W odwołaniu od wymienionej decyzji inwestorzy zarzucili decyzji Prezydenta Miasta R. obrazę art.61 ust.1 ustawy p.z.p, jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie §3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U nr. 164 poz. 1588 /. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., po rozpoznaniu odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu skład orzekający Kolegium wskazał, że wbrew podniesionym zarzutom, obszar analizowany wyznaczony został przez organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z opracowania części graficznej analizy wynika wprost, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej, która pozwoliłaby ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Tereny wokół działki nr [...] stanowią otwartą przestrzeń terenów rolnych przeznaczonych do zalesienia, zatem realizacja [...] budynków mieszkalnych w terenie objętym wnioskiem nie może być uznana za kontynuację funkcji mieszkaniowej w tym terenie. Jednocześnie Kolegium podniosło, że nie można uznać, że wielkość obszaru analizowanego powinna wynosić [...] m. Co prawda w pierwotnej koncepcji inwestor określił, że każdy z budynków miałby być realizowany na wydzielonych działkach obsługiwanych z projektowanej drogi wzdłuż tych działek, to jednak koncepcja złożona przy piśmie uzupełniającym wniosek jest odmienna, dlatego też przyjęta szerokość frontu działki [...] m jest prawidłowa i organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Z uwagi na brak łącznego spełnienia warunków o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy p.z.p, zasadnym było odmówienie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]. Od powyższej, ostatecznej w administracyjnym toku postępowania decyzji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli inwestorzy W. K. i P. S. W skardze zarzucono obrazę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy p.z.p oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności: - przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez dowolną interpretację stanu faktycznego, - poczynienie błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na treść decyzji, - wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a także bez oceny całokształtu materiału dowodowego co miało wpływ na ostateczną treść decyzji, tj. naruszenie art.7, 77, 80 kpa, - błędna interpretację przepisu art.61 ust.1 pkt.1 ustawy p.z.p a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, - błędną interpretację przepisów §3 ust.1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003r. i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie wyłączył działki [...] i [...] zabudowane domem jednorodzinnym z obszaru analizowanego, co ma diametralne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wg. skarżących z mapy załączonej do decyzji organu I instancji wynika, że w obrębie obszaru analizowanego znajduje się działka nr [...] na której posadowiony jest budynek mieszkalny, a fakt ten został przez organ zupełnie pominięty przy wydawaniu decyzji. Ponadto w skardze zarzucono, że organ błędnie określił front działki, co przełożyło się na wadliwe określenie granic obszaru analizowanego. Skarżący podnoszą, że jako front działki przyjąć należy dłuższą granicę działki tj. granicę prostopadłą do ulicy O., a to z uwagi na fakt, że nie można przecież uznać, że frontem dla budowy [...] wolnostojących domów będzie obszar o długości [...] m. Wskazują, że ich oświadczenie w tym zakresie wynikało z błędnego zrozumienia pytania postawionego przez organ, który jako profesjonalista powinien zdawać sobie sprawę z braku realności przeprowadzenia inwestycji określonej we wniosku przy froncie [...] m. Prawidłowo wyznaczony front działki dla zamierzonej inwestycji wynosi [...] , co automatycznie spowoduje, że wielkość obszaru analizowanego będzie wynosić [...] m w każdą stronę od granic działki nr [...]. Kolejnym podniesionym zarzutem jest zarzut ograniczenia obszaru analizowanego tylko do terenów gminy R., co nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami, w szczególności brak jest podstaw do wyłączeń i ograniczeń ze względu na zasięg danej gminy. Skarżący kwestionują ocenę organu zawartą w wydanej decyzji o niemożności ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i powołując się na wyrok WSA w Białymstoku sygn. SA/Bk 412/2006 wskazują, "że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji." W odpowiedzi na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Gmina Miasta R. w piśmie procesowym wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy w odniesieniu do przedłożonego przez skarżących wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej przez nich inwestycji, zostały spełnione warunki wnikające z art.61 ust.1 pkt.1 ustawy p.z.p. Przywołany przepis art.61 ust.1 pkt.1 ustawy p.z.p wprowadził na grunt prawa polskiego zasadę zaczerpniętą z ustawodawstwa niemieckiego zwaną doktrynalnie "dobrym sąsiedztwem" uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt.1 ustawy p.z.p jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W komentowanym przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy /vide Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. CH Beck 2009r. str. 494 /. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej wymaganiom komentowanego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Za działki sąsiednie przyjmuje się zaś wszystkie działki gruntu położone w tzw. "obszarze analizowanym", którego minimalną wielkość i sposób wytyczenia określono w §3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 ustawy p.z.p organ orzekający zobowiązany jest dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ujętego w obszar analizowany, która to analiza powinna być udokumentowana w formie tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy /§3 i §9 powołanego rozporządzenia MI z dn. 26.08.2003r. /. W rozpatrywanej sprawie do decyzji organu I instancji dołączona została analiza obszaru, która w ocenie Sądu spełnia wymogi dla tego rodzaju opracowania analitycznego, jako zawierającego wyniki analizy obszaru, stosownie do §9 ust.2 w zw. z §3 ust.1 cyt. rozporządzenia MI z dn.26.08.2003r. Wielkość obszaru analizowanego organ określił w oparciu o front działki / określony jako ta jej część która przylega do drogi ul. O. i ma rozmiar [...] m/, stosownie do wniosku inwestorów. Na podstawie powyższego organ stwierdził, że wnioskowany teren, jak i nieruchomości leżące w jego bezpośrednim otoczeniu są niezabudowane. Najbliższa sąsiednia zabudowa znajduje się poza obszarem analizowanym /budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] w odległości [...] od wschodniej granicy działki nr [...]/. Pozostałe wchodzące w obszar analizowany działki są niezabudowane /analiza urbanistyczna k. [...] akt administracyjnych/. W opisanym stanie wspomniany budynek nie może być podstawą do określenia parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy. Planowana inwestycja wkraczałaby w otwartą przestrzeń terenów niezabudowanych, częściowo zalesionych i zadrzewionych i nie może być uznana za kontynuację funkcji odnośnie sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Tego rodzaju oceny dokonane przez orzekające w sprawie organy administracji, Sąd uznaje za prawidłowe i zasadne, mające potwierdzenie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym sprawy. Nie można uznać za zasadne zarzutów skargi, że organ dokonał wadliwej analizy wniosku w zakresie ustalenia szerokości frontu działki nr [...] i w następstwie tego wielkości obszaru analizowanego. Sąd stwierdza, że organy tych analiz dokonały prawidłowo, stosownie do danych zawartych we wniosku inwestorów. Sąd konstatuje za orzekającym składem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w pierwotnej koncepcji inwestorzy określili, że każdy z budynków miałby być realizowany na wydzielonych działkach obsługiwanych z projektowanej drogi wzdłuż tych działek. Według takiego wariantu zabudowy można było przyjąć, że szerokość frontu działki jest nie od strony głównego wjazdu, lecz od strony projektowanej drogi, tj. wejścia na działki. Jednakże koncepcja złożona przy piśmie uzupełniającym wniosek jest odmienna. Stąd przyjęta szerokość frontu działki [...] m jako wynikająca z wniosku inwestorów jest prawidłowa i co za tym idzie należy uznać, że organ prawidłowo wyznaczył wielkość obszaru analizowanego. Podstawową zasada wnikająca z art. 52 ust.1 ustawy p.z.p jest, że organ jest związany złożonym przez inwestora wnioskiem i nie może go wg. własnego uznania weryfikować. Stąd podnoszone w skardze argumenty, że nie można uznać, że ustalenie frontu działki może odbyć się na podstawie oświadczenia zawartym we wniosku skoro zebrany materiał, a także doświadczenie życiowe, jak również zasady logicznego myślenia wskazują na zupełnie odmienny stan faktyczny – nie mogły zostać uwzględnione. Na marginesie należy zauważyć, że dla poprawności formalnej tego rodzaju koncepcji zabudowy, inwestorzy musieliby przedstawić wniosek wraz z dokonanym podziałem działki nr [...] na wyodrębnione dla każdego budynku działki, czego nie przeprowadzono. Konkludując ocenę orzekających w sprawie organów administracji w odniesieniu do niespełnienia przez zamierzoną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy p.z.p, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela te oceny i uznaje, że pozostają one w zgodzie z wykładnią systemową p.z.p / ochrona prawa własności, zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy /,oraz celowościową / ratio legis uregulowań art. 61 ust.1 p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego, nie zaś drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej tam, gdzie nie ma planu miejscowego/. Przepis art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy p.z.p ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Tak rozumiana norma art.61 ust.1 pkt.1 ustawy p.z.p, została prawidłowo zastosowana przez orzekające w sprawie organy administracji w ocenie inwestycji zamierzonej inwestorów. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego w pełni zasługuje na uwzględnienie. Organy rozpoznające sprawę wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z art. 7, 77§1 i 80 kpa. Podnoszone natomiast w skardze uchybienia nie znajdują potwierdzenia. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie zachodzą także przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art.145§1 pkt.2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.