VIII SA/Wa 782/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu ubezpieczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...]. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...]września 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie należnych za marzec 2020 r. Zapadła ona w następującym stanie sprawy: W dniu [...]kwietnia 2020 r. M. M. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni) złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r. Decyzją z [...]lipca 2020 r. znak: [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) – odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec 2020 r. ZUS przywołał treść art. 31 zo ust. 2 i 4 oraz art. 31 zq i wskazał, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec-maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zdaniem ZUS skarżąca nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., zatem nie przysługuje jej za ten miesiąc prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła strona wskazując, że wniosek o zwolnienie ze składek za marzec 2020 r. został złożony [...]czerwca 2020 r., a zatem w terminie. Decyzją z [...]września 2020 r. znak: [...] ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy o COVID -19, utrzymał w mocy decyzję własną z [...]lipca 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS powołał treść przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji i wskazał, że strona została zwolniona z opłacania składek za miesiąc kwiecień i maj 2020 r., o czym ZUS poinformował ją pismami z [...] czerwca 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. W stosunku do miesiąca marca 2020 r. została wydana decyzja odmawiająca, ponieważ skarżąca nie złożyła deklaracji rozliczeniowej za ten miesiąc do 30 czerwca 2020 r. Wprawdzie we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca poinformowała, że wniosek o zwolnienie został złożony [...] czerwca 2020 r., jednak po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego potwierdzono, że prawidłowa deklaracja rozliczeniowa za marzec 2020 r. przekazana została przez skarżącą dopiero [...] sierpnia 2020 r. W skardze od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie: a) art. 31 zq ustawy o COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię, b) art. 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, c) art. 8 k.p.a. poprzez działania organu powodujące podważenie zaufania do organów państwa. Skarżąca wyjaśniła, że deklaracja za marzec 2020 r. została wysłana w formie elektronicznej 6 kwietnia 2020 r. i błędnie wygenerowana w systemie z symbolem ID deklaracji "[...].01.2020 r." O tym, że nie była to deklaracja za styczeń 2020 r. świadczy okoliczność, że deklaracja za styczeń została złożona w lutym 2020 r. Wysłana [...] kwietnia 2020 r. deklaracja nie mogła stanowić również korekty deklaracji za styczeń 2020 r., bowiem zawierała takie same dane jak te wskazane w deklaracji za styczeń 2020 r. Ponadto po jej wysłaniu system nie mógł wygenerować kolejnej deklaracji za marzec 2020 r. z symbolem "l", bowiem ten symbol został użyty w deklaracji wysłanej [...] kwietnia 2020 r. Ostatecznie [...] sierpnia 2020 r. została wysłana korekta deklaracji za marzec 2020 r. (z symbolem "I"). Skarżąca wskazała także, że zgodnie z art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo tej ustawy, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zwolnieniu nie będą zatem podlegać np. składki, które staną się dopiero należne w drodze decyzji właściwego organu. Organowi znane były należności z tytułu składek za marzec 2020 r. na dzień rozpatrzenia wniosku. Ponadto, skoro organ pomocniczo stosuje przepisy postępowania administracyjnego, to powinien w razie wątpliwości zobowiązać płatnika do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Skarżąca zarzuciła także, że organ nie rozważył zastosowania instytucji przywrócenia terminu do złożenia deklaracji, a termin wskazany w art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19 powinien zostać zakwalifikowany jako termin procesowy, a nie materialnoprawny. Mając na uwadze powyższe domagała się zmiany zaskarżonej decyzji jak również decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę ZUS, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej reguł Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy prawa w sposób wpływający na wynik sprawy. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Na podstawie art. 31 zq ust. 1 ustawy o COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany był przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19). Jak słusznie wskazała skarżąca, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącymi m.in., że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto na mocy art. 77 § 1 k.p.a. organy mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, której uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, zarówno sposób procedowania organu, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. Przedmiotem sporu jest kwestia dopełnienia przez skarżącą obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. w ustawowym terminie. Zdaniem ZUS skarżąca uchybiła obowiązkowi złożenia deklaracji do 30 czerwca 2020 r., gdyż prawidłowa deklaracja rozliczeniowa została przekazana dopiero [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca zaś stanęła na stanowisku, że deklaracja została wysłana 6 kwietnia 2020 r., jednakże przyznała, że została ona błędnie wygenerowana w systemie ID jako "[...].01.2020". Wyjaśniła jednak, że nie była to ani deklaracja za styczeń 2020 r., ponieważ ta została złożona w lutym 2020 r., ani też korekta tej deklaracji. W ocenie Sądu powołane przez skarżącą okoliczności nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez ZUS. Tymczasem już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca nie zgadzała się z ustaleniami ZUS co do terminu wniesienia przez nią deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., załączając potwierdzenie złożenia wniosku w terminie. Do rzeczonego załącznika ZUS w żaden sposób się nie ustosunkował, nie wypowiedział się także co do tego, czy skarżąca faktycznie przed 30 czerwca 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie, lecz był on obarczony brakami. W ocenie Sądu powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów stanowiących jej podstawę oraz lakoniczne stwierdzenie, że powodem odmowy zwolnienia było złożenie deklaracji po 30 czerwca 2020 r. nie wypełniło dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a w pierwszej kolejności był obowiązany odnieść się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w których strona wskazywała, że terminu dochowała, natomiast nastąpił błąd przetwarzania danych przez program. Powyższe zaniechanie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób też nie zauważyć, że w następstwie złożenia wniosku 6 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez stronę (data wpływu do organu – [...] kwietnia 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły niespełna trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). Potem zaś wydał decyzję odmowną. Doszło tym samym do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia organu wymagały uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w celu ponownego przeprowadzenia postępowania przez ZUS zgodnie z wymogami prawa i ww. wytycznymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy argumenty skarżącej dotyczące terminowości złożenia deklaracji za marzec 2020 r. Rozstrzygając sprawę organ zwróci również uwagę na nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy o COVID-19 dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez ZUS, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie.