VIII SA/Wa 783/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia wymiany gruntów oddala skargę. Decyzją, znak [...] z dnia [...] maja 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Nadleśniczego Nadleśnictwa S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2010 roku znak [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi G., gmina J., powiat S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi G., gmina J., powiat S.. Organ I Instancji wskazał, że decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. zatwierdzono projekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi G., na podstawie której przekazano pod budowę szkoły podstawowej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, zaś Nadleśnictwu S. – działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, która wcześniej należała do wspólnoty wiejskiej wsi G.. W postępowaniu o wymianę gruntów Wspólnota Gruntowa wsi G. nie brała udziału, dlatego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności Wspólnota Gruntowa podniosła, że ww. decyzja w dniu jej wydania była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz że jest sprzeczna z ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zaś o ww. decyzji wspólnota dowiedziała się w 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów i dokonując subsumcji przepisów do stanu faktycznego sprawy stwierdziło, że żadna z przesłanek, o których mowa w dekrecie nie zaistniała, bowiem wymiana miała być dokonana w celu pozyskania terenu pod budowę szkoły, dlatego brak było w ogóle podstaw prawnych do wszczynania tego postępowania z urzędu. Stosownie do treści art. 2 dekretu, każdy kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie /uczestnik wymiany/, otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane, tymczasem Wspólnota Gruntowa za swój grunt oddany Nadleśnictwu nie otrzymała żadnego ekwiwalentu w postaci innej działki, w związku z czym nie doszło do wymiany gruntów, lecz do jednostronnego wywłaszczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa S., który podniósł upływ ponad 10 lat od wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oraz że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie zagospodarowania działek. Wnioskodawca nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu jakoby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem o wymianę gruntów wnioskowała Wspólnota Gruntowa. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę faktu, że unieważnienie decyzji o wymianie gruntów skutkować może likwidacją szkoły. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzieliło wcześniej prezentowaną argumentację co do faktycznego braku wymiany gruntów i jednostronnego wywłaszczenia Wspólnoty Gruntowej. Ponadto powtórzyło, że grunty rolne mogły być poddane wymianie, gdy wymagały tego względy racjonalnej gospodarki rolnej lub leśnej, jak również w celu zapewnienia prawidłowej zabudowy. Ponieważ do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1973 r. doszło z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, to zastosowanie tej przesłanki nie jest ograniczone żadnym terminem. W takiej sytuacji nie ma również znaczenia istnienie u stron postępowania świadomości odnośnie skutków wywołanych wadliwą decyzją. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2010 r. wniosło Nadleśnictwo S. (dalej jako skarżący) zarzucając jej, że wydana została z naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 poprzez przyjęcie, że ww. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nadto skarżący zarzucił niezastosowanie przez organ art. 156 § 2 kpa, ponieważ upłynęło ponad 10 lat od wydania ww. decyzji, dodatkowo decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 13 kpa, art. 114 – 117 kpa, tj. zaniechanie przez organ zrealizowania wniosków stron dotyczących zawarcia ugody administracyjnej. Ponadto organ nie zawiadomił wszystkich stron postępowania – Gminy S., na której terenie znajduje się działka nr [...] przekazana przez skarżącego w ramach kwestionowanej wymiany gruntów z przeznaczeniem pod szkołę podstawową w G. – samorządową jednostkę organizacyjną Gminy J.. Wskazując na powyższe zarzuty skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie nieważnościowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że organ nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, a ocenia kwestie czysto prawne w aspekcie nieważnościowym, tj. występowania wad i uchybień określonych w art. 156 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja stwierdziła nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z 1973 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie rozumieniem tej podstawy stwierdzenia nieważności – rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Należy podzielić oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja z 1973r. w sposób rażący naruszyła podane jako podstawy jej wydania art. 1 pkt 1 i art. 7 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz.U. z 1962 r., Nr 46, poz. 226 ze zm.). W sprawie de facto orzeczono o wywłaszczeniu Wspólnoty Gruntowej Wsi G. z nieruchomości bez przyznania ekwiwalentu zamiennego (czyli bez wymiany), natomiast nieruchomość Nadleśnictwa została przejęta przez ówczesny Inspektorat Oświaty PPRN w S. dla pozyskania terenu pod budowę szkoły (co zresztą zrealizowano). Zarzuty naruszenia art. 156 § 2 kpa z powodu wydania zaskarżonej decyzji po upływie 10 lat od daty jej doręczenia lub ogłoszenia są niezasadne, gdyż nieważność stwierdzono z powodu rażącego naruszenia prawa, a stosowanie tej przesłanki nie jest ograniczone żadnym terminem. Niezasadny jest również zarzut skarżącego, że stwierdzeniu nieważności stoi na przeszkodzie fakt, że decyzja z 1973 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nabycie nieodpłatne nieruchomości (jak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy) nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą być ocenione jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej. Nakłady te podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej "komentarz bieżący do art. 156 kpa", LEX/el. 2010, teza 10). Sąd za niezasadne uznał także zarzuty niezrealizowania wniosków stron dot. zawarcia ugody (bo w postępowaniu nieważnościowym dot. nieruchomości brak możliwości zawarcia ugody administracyjnej, a nie doszło do zawarcia ugody cywilnoprawnej i wycofania wniosku). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprawnie nie uznało Gminy S. za stronę postępowania nieważnościowego. Mając na względzie wszystkie wskazane powyżej okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5