VIII SA/Wa 790/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz [...] S.A. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]września 2017 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa – uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...]potwierdzającą zaistnienie przesłanek wynikających z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej jako u.g.n.), uzasadniających zajęcie w dniach [...],[...],[...]czerwca 2017 r. części nieruchomości oznacz. jako działka nr [...], położonej w [...]obręb [...]. Z ustaleń Wojewody [...]wynika, że wnioskiem z dnia [...]czerwca 2017 r. [...] S.A., wystąpiły do Prezydenta Miasta [...]o wydanie decyzji w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. w przedmiocie zobowiązania współwłaścicieli działki nr [...]położonej w [...], obręb [...], do jej udostępnienia [...]S.A. w celu wykonania czynności związanych z wymianą słupa nr [...] wraz z fundamentami napowietrznej linii elektroenergetycznej relacji [...] tor II o napięciu znamionowym 220 kV. W pismach: z dnia [...]lipca 2017 r., [...]lipca 2017 r. i [...]lipca 2017 r., stanowiących uzupełnienie wniosku inwestor szczegółowo opisał i uzasadnił okoliczności, które spowodowały zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz w konsekwencji wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 126 ust. 8 w zw. z art. 126 ust. 5 u.g.n. W złożonej dokumentacji zawarto informacje dotyczące podejmowanych w dniu 20 czerwca 2017 r. działań zmierzających do eliminacji występujących zagrożeń, odnotowane w elektronicznym dzienniku operacyjnym Regionalnego Centrum Nadzoru. Dołączono ponadto wyciąg z raportu Regionalnego Centrum Nadzoru z dnia [...]czerwca 2017 r., podpisany przez Kierownika Wydziału Regionalnego Centrum Nadzoru w [...], codzienne raporty dotyczące statusu prac związanych w wymianą słupa nr [...], podpisane zlecenie na prace oraz skan polecenia wraz z oświadczeniem kierownika budowy. Wojewoda wyjaśnił, że inwestor powołał się na obniżenie przewodów linii elektroenergetycznej 220 kV [...] nad działką nr [...] do stanu zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi oraz powstaniem awarii. Decyzją z dnia [...]lipca 2017 r., Prezydent Miasta [...]potwierdził zaistnienie przesłanek wynikających z ww. art. 126 ust. 1 u.g.n., uzasadniających zajęcie w dniach [...],[...],[...]czerwca 2017 r. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...], obręb [...], stanowiącej współwłasność J. N. i J. W. zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...]. Zajęcie nieruchomości obejmowało powierzchnię [...] m 2 i było związane z nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, poprzez wykonanie czynności polegających na usunięciu zagrożenia na linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...]tor II w związku z obniżeniem przewodów tej linii do stanu zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi oraz powstaniu awarii. Odwołanie od tej decyzji wnieśli współwłaściciele działki nr [...]J. N. i J. W. zarzucając naruszenie art. 126 ust. 5 i ust. 8 u.g.n. poprzez uznanie zaistnienia przesłanki nagłej potrzeby oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uchylając decyzję Prezydenta Miasta [...]Wojewoda [...]stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby w sprawie zaistniały przewidziane w art. 126 ust. 5 w zw. z ust. 1 u.g.n przesłanki zajęcia nieruchomości tj. nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwiająca złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości. Za bezsporne Wojewoda uznał przedłożone przez wnioskodawcę pomiary wskazujące na następujące odległości przewodów od ziemi w przęśle 94-95: Ll=6,4 m; L2=5,95 m; L2=6,10 m. Stwierdził przy tym, że o ile nie wymaga udowodnienia okoliczność, że doszło do obniżenia przewodów to pod wątpliwość poddał wyjaśnienia, że przewody zawieszone na wysokości około 6 m nad powierzchnią ziemi w sposób bezpośredni i realny zagrażają zdrowiu i życiu ludzi tj. w sposób uzasadniający zajęcie nieruchomości przed uzyskaniem stosownego zezwolenia, w trybie szczególnie pilnym. Wskazał również, że wnioskodawca w żaden sposób nie przybliżył, w jak zagrożenie wynikające z obniżenia przewodów miałoby się w sposób nagły zmaterializować powodując uszczerbek na zdrowiu lub życiu ludzi. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że zaistniałemu stanowi faktycznemu tj. obniżeniu przewodów, nie można byłoby przeciwdziałać w inny sposób jak przez przeprowadzenie odpowiednich prac na nieruchomości, polegających na wymianie słupa nr [...], jednakże w jego ocenie nic nie wskazuje na to, aby przeciwdziałanie to miało mieć charakter szczególnie nagły. Wojewoda ocenił, że wnioskodawca motywując swój wniosek nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody nie wykazał, że podane we wniosku prace, które zamierza wykonać są nagłą potrzebą. Stwierdził przy tym, że powoływane okoliczności są znane zarówno organowi I jak i II instancji ze względu na wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne w trybie art. 124b u.g.n., z którego to postępowania wynika, że fakt obniżenia przewodów jest znany wnioskodawcy od dłuższego czasu, w związku z czym nie może być mowy o nagłej potrzebie zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, zwłaszcza w rozumieniu art. 126 ust. 5 w zw. z ust. 8 u.g.n. W konsekwencji Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu bowiem dokonał on błędnej wykładni art. 126 ust. 1 u.g.n. w zakresie spełnienia wymaganych nim przesłanek. We wniesionym sprzeciwie od decyzji kasacyjnej [...]S.A. zarzuciły naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania. Wniosły o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postepowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy nie stwierdził braków w materiale dowodowym, a jedynie zakwestionowała ocenę tego materiału dokonaną przez organ I instancji. Poza tym w ocenie skarżącej organ odwoławczy nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ani nie określił wytycznych w zakresie wykładni art. 126 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...]podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 Kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 Kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 Kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 Kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się przede wszystkim na błędnej w jego ocenie, wykładni art. 126 ust. 1 u.g.n. w kontekście zaistnienia przesłanki, jaką jest nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Jednocześnie ocenił, że organ I instancji nie wykazał, by przeciwdziałanie obniżeniu przewodów linii elektroenergetycznej 220 kV nad działką nr [...]miało mieć charakter szczególnie nagły. Wręcz przeciwnie uznał, że podnoszone przez skarżącą okoliczności były znane organom ze względu na wcześniejsze postępowanie prowadzone w trybie art. 124b u.g.n. tj., że fakt obniżenia przewodów jest znany skarżącej od dłuższego czasu, w związku z czym nie może być mowy o nagłej potrzebie zapobieżenia powstaniu znacznej szkody w rozumieniu art. 126 ust. 5 w zw. z ust. 8 u.g.n. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ odwoławczy nie stwierdził żadnych braków w materiale dowodowym sprawy, a jedynie jak słusznie podnosi skarżąca, zakwestionował ocenę tego materiału dokonaną przez organ I instancji. Za wątpliwe natomiast uznał ustalenia, że zawieszone przewody na wysokości ok. 6 m nad powierzchnią ziemi w sposób bezpośredni i realny zagrażają zdrowiu i życiu ludzi, co mogłoby uzasadniać zajęcie nieruchomości przed uzyskaniem stosownego zezwolenia. Uchylając decyzję Prezydenta Miasta [...]nie wskazał przy tym jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ani nie określił wytycznych w zakresie wykładni art. 126 ust. 1 u.g.n., skoro te przyjęte przez organ I instancji uznał za wadliwe. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, uchylił się tym samym od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, co do którego nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Zatem wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda będzie zatem obowiązany do uwzględnienia powyższych wskazań co do dalszych czynności, a następnie merytorycznego rozpoznania sprawy skoro nie wykazał, że postępowanie dowodowe jest niewystarczające do wyciągnięcia wniosków w zakresie potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości. Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2 wyroku składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie [...]zł, zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.)