VIII SA/Wa 793/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. L. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...], którą ww. organ po rozpoznaniu odwołania K. i I. małż. L. (dalej także jako: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego na mieszkalny jednorodzinny na działkach nr [...], [...] obręb [...], arkusz [...]) przy ul. W. oraz zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego na mieszkalny jednorodzinny na działkach nr [...],[...] (obręb [...] – [...], arkusz [...]) położonych w R. przy ul. [...] – orzekło o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO wskazało, że ww. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta R., po rozpatrzeniu wniosku K. i I. małż. L. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy p.n. zmiana sposobu użytkowania budynku przemysłowego na mieszkalny jednorodzinny na dz. Nr ewid. [...] i [...] (obręb [...], ark. [...], przy ul. W. oraz zmiana sposobu użytkowania budynku przemysłowego na mieszkalny jednorodzinny na dz. Nr ewid. [...], [...] (obręb [...] - [...], ark. [...], przy ul. [...] w R. Odwołanie od części decyzji złożyli K. i I. małż. L. zaskarżając nieuwzględnienie ich wniosku w zakresie: 1) dojazdu od ul. F. w R. do działek o nr ewid. [...] i [...] (obręb [...] ark. [...]) przy ul. [...] w R.; 2) dojazdu do działek o nr [...], [...] (obręb [...]-[...], ark. [...]) przy ul. [...] w R. poprzez dz. Nr [...], [...] i [...] Gminy Miasta R. W tym zakresie odwołujący wnieśli o uchylenie w części zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W przypadku, gdyby Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję nie orzekając co do istoty sprawy, odwołujący wnoszą o wyłączenie z dalszego załatwienia tej sprawy w trybie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Prezydenta Miasta R. SKO w R. orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji przytoczyło następującą argumentację : SKO wskazało, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek inwestora, co jest zgodne z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p." lub "ustawa"). Wniosek, jak wspomniano wyżej, spełnia wymogi przepisu art. 52 ust. 2 ustawy i mógł stanowić podstawę do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Z akt sprawy wynika, że w terenie zamierzonej inwestycji plan miejscowy nie obowiązuje, zatem wydanie decyzji było uprawnione, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy. Wydanie pozytywnej decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Dla ustalenia, czy spełnione zostały łącznie te przesłanki organ dokonuje analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod zabudowę. Na potrzeby niniejszej sprawy organ sporządził analizę urbanistyczną odnośnie możliwości realizacji inwestycji zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej. Z ustaleń analizy wynika, że spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy tj. inwestycja stanowi tzw. kontynuację funkcji, posiada bezpośrednio dostęp do ulicy F. - drogi gminnej istniejącym zjazdem oraz istniejącym zjazdem z ul. W. - drogi gminnej poprzez dz. Nr [...] i [...] na zasadzie ustanowionej służebności gruntowej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga uzyskania tzw. zgody rolnej i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium stwierdza, że sposób opracowania analizy dawał podstawę do uznania, iż spełnione zostały ustawowe wymogi do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Reasumując powyższe Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i postanowiono orzec jak wyżej. Odnosząc się do sformułowanych przez odwołujących zarzutów odwołania, to stwierdzić należy, że Kolegium uznało, że nie zasługują na uwzględnienie. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dostęp inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy) nie może być dostępem tylko faktycznym, ale musi być prawnie uregulowany. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji w toku postępowania wyjaśnił, czy inwestorzy posiadają prawnie uregulowany dostęp do inwestycji przez działki Nr [...], [...] i [...]. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że kwestia ta nie jest prawnie uregulowana np. poprzez ustanowienie służebności gruntowej. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji orzekł o dostępie do terenu inwestycji bezpośrednio z ulicy F. i ul. W. (drogi gminnej) poprzez ustanowioną służebność gruntową przez dz. Nr [...] i [...]. Tym samym inwestycja nie jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej i może być zrealizowana na zasadach określonych w decyzji. Kolegium mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych i przepis art. 2 pkt 14 ustawy w zakresie spełnienia wymogów odnośnie dostępu inwestycji do drogi publicznej stwierdza, że nie było podstaw prawnych do innego orzekania o obsłudze komunikacyjnej niż wskazana w decyzji organu I instancji. Kolegium nie stwierdziło również podstaw do wyłączenia organu I instancji i wyznaczenie innego organu, gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 25 K.p.a. Rozróżnienie podstaw wyłączenia pracownika organu (art. 24 K.p.a.), od sytuacji, a jakim następuje wyłączenie organu od załatwienia sprawy (art. 25 § 1 K.p.a.) jest istotne w świetle przepisów K.p.a., nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale również na skutki prawne takiego wyłączenia. W rezultacie nie można żądać wyłączenia organu z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 K.p.a., nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie dotyczy jedynie sytuacji, gdy osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, gdyż droga postępowania jest uzupełniona drogą do sądu (patrz wyroki NSA: sygn. akt I OSK 1186/12 z dnia 7.03.3013 r., sygn. akt II GSK 3916/16 z dnia 13.09.2016 r., sygn. akt II 558/15 z dnia 4.11.2016 r., sygn. akt II OSK 2075/12 z dnia 11.03.2012 r., sygn. akt I OSK 2885/15 z 14.02.2017 r.). Kolegium w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzieliło pogląd wyrażony w przywołanych wyrokach. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 20 września 2017 r. złożyli K. i I. małż. L. Skarżący zakwestionowali ww. decyzję SKO w części nieuwzględniającej ich wniosku w zakresie dojazdu i obsługi komunikacyjnej do objętych decyzją nieruchomości, tj.: 1) w zakresie dojazdu od ul. F. do działek nr ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] w R.; 2) w zakresie dojazdu do działek nr ew. [...],[...] przy ul. [...] w R. poprzez działki nr ew. [...], [...]i [...] Gminy Miasta R. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej decyzji organu I instancji w części skarżonej przez skarżących w dniu 10 lipca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Skarżący zarzucili, że kwestionowane decyzje (Prezydenta Miasta R., jak i SKO w R.) w zaskarżonym zakresie zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 24, art. 25, art. 77 K.p.a. oraz załącznika nr 6 pkt 3 ppkt 7 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454) w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zakresie jego błędnej interpretacji, mimo że są zapisane w ewidencji gruntów działki o nr [...], [...] i [...] Gminy Miasta R. jako tereny mieszkaniowe, to nadal stanowią miejsce ogólnodostępne, jako że stanowią ciąg komunikacyjny. Skarżący wnieśli także o zasądzenie od organu na ich rzecz stosownych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wykazali, iż błędnie jest interpretowany w zaskarżonych decyzjach zapis w księdze wieczystej co do dojazdu do działki o nr [...] i [...] (Kw. [...]) z działek o nr [...] i [...], czy też z działki nr [...], co potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w R. I Wydziału Cywilnego z dnia 28.02.2002 r. sygn. akt: [...] (patrz zał. 12 do odwołania z dnia 10.07.2017 r.), którym zniesiono służebność dojazdu do działek o nr [...] i [...] z działek o nr [...] i [...]. Jedyny dojazd do działki o nr [...] jest na gruncie poprzez działki o nr [...] i nr [...] Gminy Miasta R. o charakterze ciągu komunikacyjnego, a do działki o nr [...] od ulicy F. z którą ta działka graniczy. Brak logicznego uzasadnienia, co do odmowy dojazdu do działki o nr [...] od ulicy F. jest tym bardziej niezrozumiały, jako że w obu narożach działki o nr [...] (w granicy tej działki z ulicą F.) wybudowane są bramy stanowiące dojazd do nieruchomości o nr [...] i o nr [...]. Jednocześnie skarżący wskazali, że przed nabyciem nieruchomości o nr [...] uzyskali od organów Gminy Miasta R. zapewnienie co do dojazdu do tej nieruchomości także od ul. W. poprzez działki o nr [...], [...] i [...] i potwierdzenie, iż działki te stanowią dojazd do nieruchomości przyległych . W innym przypadku nie nabyliby nieruchomości o nr [...] i nr [...]. Nadto skarżący w piśmie z dnia 4 kwietnia 2007 r. do Prezydenta Miasta R. wykazali zasadność niezbędności utrzymania dotychczasowego dojazdu do ich działki o nr [...] od ul. W. (poprzez działki o nr [...] i [...]) jak i od ul. F. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali także zarzuty dotyczące naruszenia przez Prezydenta Miasta R. art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie przed zajęciem stanowiska przez skarżących oraz istnienie przesłanek z art. 24 K.p.a. uzasadniających wyłączenie Prezydenta Miasta R. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO w R., przedkładając akta sprawy, wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej przedstawionych granicach należało uznać, że decyzja organu odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są decyzje organów administracji ustalające warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżących, a polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego na mieszkalny jednorodzinny na działkach nr ew. [...], [...] przy ul. W. w R. oraz na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego na mieszkalny jednorodzinny na działkach nr ew. [...], [...]położonych przy ul. [...] w R. Organy obu instancji uznały, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego oraz spełnia warunki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zarzuty skargi, jaki i odwołania od decyzji organu I instancji dotyczą sposobu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć dotyczących obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji są przepisy art. 2 pkt 14 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 14 dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1467/09, LEX nr 746565). Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Komentowany przepis przewiduje bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość, jeżeli właścicielem obu działek jest ten sam podmiot, pozwala stwierdzić, iż nieruchomość niepołożona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do drogi (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1471/08, LEX nr 1338942). Komentowany przepis nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów. Wynika z tego, że w każdej rozpatrywanej sprawie konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danego terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję jest spełniony. Wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. przez drogę wewnętrzną (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10, LEX nr 953094). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji orzekły o dostępie do terenu inwestycji bezpośrednio z ulicy F. i ul. W. (drogi gminne) poprzez ustanowioną służebność gruntową przez działki nr ew. [...] i [...]. Tym samym teren inwestycji ma zachowany dostęp do drogi publicznej i zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane. Natomiast brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów odnośnie naruszeń prawa w związku z odmową określenia także obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji zjazdem z ul. W. poprzez działki ew. nr [...], [...] (o łącznej powierzchni [...] m2) oraz przez działkę nr ew. [...]. W aktach sprawy znajdują się stosowne dokumenty potwierdzające, że ww. działki stanowią własność Gminy Miasta R., ale nie stanowią drogi wewnętrznej. Zgodnie z ewidencją gruntów ich teren to tereny mieszkaniowe (B). Zgodnie z pismem branżowego Wydziału Zarządzania Nieruchomościami UM w R., obecnie nie toczy się żadne postępowanie mające na celu udostępnienie przedmiotowych działek skarżącym. Podnoszone w treści skargi fakty i okoliczności sporów cywilnoprawnych pomiędzy skarżącymi, a Gminą Miasta R. udokumentowane stosownymi orzeczeniami sądowymi, nie potwierdzają tytułów prawnych skarżących do korzystania z ww. nieruchomości. Stąd w ocenie Sądu organy zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustaliły sposób obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Sąd podzielił także stanowisko SKO w R. odnośnie braku podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta R. od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Powołany przez skarżących jako przesłanka wyłączenie przepis dotyczy wyłączenia pracownika organu, natomiast nie ma zastosowania do organu. Wyłączenie organu administracji publicznej następuje w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 25 K.p.a., a tego rodzaju przesłanki w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały. W tej sytuacji wobec niezasadności skargi Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.