VIII SA/Wa 804/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm., powoływanej dalej jako Kpa), nakazał inwestorowi M. L. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 4,87x12,16 m i wysokości 3,50-4,51 m na działce nr [...] w M. [...], gmina P.. Organ wskazał, że do rozbiórki należy przystąpić z chwilą uprawomocnienia się decyzji i o jej wykonaniu powiadomić organ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po analizie materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się z uwagami zawartymi w Postanowieniu nr [...] z dnia [...].12.2010 roku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., jakie zapadło w toku postępowania organ I instancji stwierdził, że budynek gospodarczy jest zlokalizowany w granicy z działką nr [...], nawet częściowo wychodząc poza własne granice, w/w działka ma szerokość większą niż 16 m, co narusza §12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12 ust. 3 pkt 4 w/w rozporządzenia /Dz.U. z 2002r nr 75 poz 690/. Ponadto Urząd Gminy nie posiada żadnych dokumentów dotyczących legalności w/w budynku, zobowiązana nie dostarczyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością co podkreślił MWINB w W., a zatem budynek gospodarczy oraz jego rozbudowa powstały niezgodnie z Prawem Budowlanym i z cytowanym już Rozporządzeniem. Dlatego organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. L.. W uzasadnieniu odwołania zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne ustalenia faktyczne. Wskazała, że w dniu [...] grudnia 2009 r. przeprowadzone zostały oględziny budynku, a Inspektor postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazał, że budynek zlokalizowany jest w działce [...] w odległości 105 cm od granicy zachodniej, /kopia pisma w załączeniu/. Wskazała, że tym samym postanowieniem została zobowiązana do złożenia zaświadczenia Wójta Gminy J.. Nadmieniła, że Wójt Gminy J. nie mógł jej wydać takiegoż zaświadczenia, gdyż obiekt jest zlokalizowany na terenie gminy P.. Na powyższe nie przysługiwało prawo złożenia odwołania. Wszystkie niezbędne dokumenty do legalizacji budynku zostały złożone, a w pierwszej kolejności akt własności działki. Wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości. Poprosiła jednocześnie o zalegalizowanie tego budynku z mocy prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., gdyż budynek - komórki stał na działce przed 1992 r., a w 1993 r. został rozbudowany. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że samowolę budowlaną można zalegalizować tylko w przypadku, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Bezspornym w sprawie jest fakt wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ponadto obiekt ten narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z czym brak jest możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej. Przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest bezpośrednio przy granicy nieruchomości o nr ew. [...], częściowo "wychodząc" poza granicę w/w działki. W zaistniałej sytuacji naruszenia przepisów dotyczących usytuowania obiektu na działce, przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego, niż decyzja rozbiórkowa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących usytuowania obiektu, organ wyjaśnił, iż w aktach sprawy w protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2009 r. znajduje się informacja, iż przedmiotowy budynek oddalony jest od ogrodzenia o 105 cm. Nadto organ stwierdził, że zapis ten nie znajduje oparcia w dokumentacji zgromadzonej w omawianej sprawie, a przede wszystkim w mapach sytuacyjnych. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że nie jest związany ustaleniami faktycznymi i prawnymi dokonanymi przez organ powiatowy. Data ustalenia rozbudowy budynku została szczegółowo wyjaśniona w postanowieniu MWINB Nr [...] z dnia [...].12.2010 r., znak: [...], w związku z czym organ nie będzie się odnosił do powyższej kwestii na obecnym etapie postępowania. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła M. L. (dalej jako skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że PINB wszczął dwa postępowania w sprawie powyższego budynku, pierwsze pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. /zał. nr 1/, na podstawie którego złożyła komplet dokumentów do zalegalizowania budynku. Postępowanie to nie zostało zakończone, a ona nie była zawiadamiana o postępach prac legalizacyjnych. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. PINB wszczął drugie postępowanie i wszystkie dalsze decyzje dotyczą tego postępowania /zał. nr 2 /. Podczas przeprowadzenia wizji lokalnej sporządzony został protokół, z którego wynika, że budynek znajduje się w granicach jej działki. Zapewne budynek ten wybudowany w latach osiemdziesiątych byłby wybudowany legalnie, lecz w owym czasie skarżąca nie była właścicielem działki. Pozwolenie na budowę domu z uwzględnieniem na planie zagospodarowania komórek /budynku gospodarczego /zał. Nr 3 i 4, otrzymała za zgodą właściciela i dopiero w 1995r. stała się prawnym właścicielem działki [...]/zał. nr 5 akt notarialny/. Podczas dokonywania wydzielenia działki przez geodetę w 1995 r., komórki - budynek gospodarczy już stał, co zostało uwzględnione w mapie, a zgodność granicy podpisał przedstawiciel Urzędu Gminy, gdyż działka nr [...] była własnością Państwowego Funduszu Ziemi, a W. T. uzurpuje sobie prawo do tego gruntu. /zał. nr 6 i 7/. PINB w R. uwzględnił zeznania świadków strony skarżącej, lecz nie uwzględnił wskazanych przeze nią świadków tj. Z. T. oraz E. M. /zał. nr 8 i 9/. Świadkowie strony skarżącej to osoby zamieszkałe w P., a świadek D. R. nieżyjący od 2010 r. był niepełnosprawny, nie miał nogi i poruszał się na wózku inwalidzkim, więc nie był w stanie dojechać do M. W decyzji [...] PINB stwierdził, że skarżąca nie doręczyła aktu własności działki, co jest nieprawdą, gdyż dokument ten dostarczyła jako pierwszy. Postanowieniem nr [...] PINB wezwał skarżącą do złożenia zaświadczenia Wójta Gminy J., a skarżąca na terenie gminy J. działki nie posiada /zał. nr 11/. Decyzja nr [...] zarzuca, że budynek wychodzi poza granice działki [...] i jest usytuowany w działce [...], nie zostało to stwierdzone podczas dokonywania oględzin, a ponadto właściciel działki [...] Pani E. T. składa w tej sprawie oświadczenie, które skarżąca załącza /zał. nr 12/. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących daty realizacji budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowań prowadzonych przez PINB w R. jak i [...] WINB organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie, organ powiatowy prawidłowo ustalił, iż budynek gospodarczy usytuowany na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości M. [...], gm. P. został zrealizowany w 2008 roku. Ustalenia te zostały potwierdzone oświadczeniami osób złożonymi pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wynika z nich również, iż na skutek robót budowlanych powstał nowy obiekt o większych wymiarach w miejscu uprzednio istniejącego drewnianego obiektu. Powyższe potwierdza również analiza wyrysów z map ewidencyjnych sporządzonych w roku 1992 oraz 2009, z których wynika, iż aktualny kształt budynku gospodarczego nie jest tożsamy z obiektem istniejącym na przedmiotowej nieruchomości w 1992 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 Kpa - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 Kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji organy administracji (szczególnie PINB) dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji przez organy obu instancji było przedwczesne wobec niepoczynienia przez nie pełnych ustaleń faktycznych, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach faktycznych tychże decyzji. Niepełne ustalenia faktyczne nie mogły prowadzić do prawidłowej subsumcji przepisów prawnych pod tak ustalony stan faktyczny. Niewystarczające w ocenie Sądu są również uzasadnienia prawne obu decyzji. Przede wszystkim organy nie ustaliły dokładnie, czy budynek rzeczywiście narusza granice, a jeśli tak, to w jakim fragmencie. Jedyne ustalenie organu w tym zakresie poczynione, na podstawie jedynie mapy sytuacyjnej przedstawionej przez projektanta w inwentaryzacji powykonawczej sprowadza się do stwierdzenia, że budynek narusza granice. Przede wszystkim jest to stwierdzenie nieprecyzyjne. Orzeczenie nakazu rozbiórki budynku jest tak istotną dolegliwością, że powinno być poprzedzone dokładnymi ustaleniami. W sprawie niniejszej nie wiemy na jakiej długości nastąpiło przekroczenie granicy i jak szeroko. Ma to szczególnie istotne znaczenie przy ocenie możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę części budynku. Kwestia określenia usytuowania budynku jest również istotna z tego powodu, ze skarżąca konsekwentnie przedstawiała inne położenie budynku względem granic. W tym zakresie organy obu instancji pomijają to, że oprócz wskazanego dokumentu oraz ustaleń w trakcie oględzin znajdują się jeszcze inne mapy przedstawiające inne usytuowanie przedmiotowego budynku. Na str. [...] akt administracyjnych znajduje się mapa z datą [...].12.2009 r. Załączona została również mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2008 r. Na wszystkich tych dokumentach usytuowanie budynku jest inne. Organ nie wskazał dlaczego za miarodajną przyjął jedynie mapę złożoną wraz z inwentaryzacją, a do pozostałych w ogóle się nie odniósł. Szczególnie, że autor inwentaryzacji wskazał, iż nie ustosunkowuje się do prawidłowości lokalizacji. Za niewystarczające należy również uznać twierdzenie organu odwoławczego, że zapisy z protokołu oględzin są dla niego nie wiążące. Jest to pełnoprawny dowód w postępowaniu i winien być z całą uwagą przeanalizowany. Należy ocenić jaką moc dowodową mają ustalenia co do odległości oraz oświadczenie skarżącej co do daty powstania obiektu. Szczególnie z uwagi na zaakceptowanie tych stwierdzeń przez osobę kwestionującą legalność budowy. W przedstawionym wyżej zakresie decyzje organów nadzoru budowlanego nie opierają się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz nie uwzględniają pełnego materiału dowodowego. Podobnie należy ocenić postępowanie organu I instancji w zakresie ustalenia daty budowy. W zasadzie należy wskazać, że uzasadnienia decyzji wynika, iż organ ten w ogóle nie ustala tej istotnej okoliczności. W związku z tym, że skarżąca konsekwentnie wskazywała na budowę budynku pod rządami ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, stwierdzenie organu odwoławczego, że rozważania co do daty powstania obiektu zostały przedstawione w innym rozstrzygnięciu tego organu należy uznać za niewystarczające. Poza tym organ nie odnosi się do dowodów w postaci oświadczeń świadków, z których wynika, że budowa miała miejsce w latach 1992-3. Niezależnie od powyższych uchybień należy wskazać, że decyzja o rozbiórce budynku ma charakter represyjny, ostateczny, więc jego stosowanie jest możliwe tylko wyjątkowo. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07, lex nr 478287, wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09, lex nr 597928). Organy nie rozważyły, czy rozbiórka części budynku mogłaby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Nie rozważyły również, czy przekroczenie granicy rzeczywiście musi skutkować nakazem rozbiórki, zwłaszcza gdy skarżącej przysługiwałoby roszczenie o wykupienie ziemi zajętej pod budowę przy nieumyślnym przekroczeniu granicy (art. 231 kodeksu cywilnego). Z ustalonego w sprawie przez organy administracji budowlanej stanu faktycznego wynika, że budynek posadowiony został w odległości naruszającej wymogi wynikające z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Według ustaleń organów obu instancji obiekt ten jest usytuowany w granicy z sąsiednią działką nr [...], nawet częściowo wychodząc poza własne granice. Takie usytuowanie nie spełnia również wymogów odległości od granicy sąsiedniej działki określonych w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Z tych względów, organy administracji uznały, że samowolnie zrealizowany budynek narusza przepisy techniczno - budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Organy nie ustaliły dokładnie przesłanek z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności jego ustępu 2, który zezwala na sytuowanie budynku nawet bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na akceptacje zasługuje pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt IV SA 1195/03: ,,Nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa.". Tymczasem organy nie ustaliły, czy nie dałoby się zalegalizować części budynku poprzez nakazanie rozbiórki jedynie fragmentu budynku. Zdaniem Sądu, stanowisko organów administracji, uznać należy za przedwczesne. Organy administracji przy ocenie możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem nie wzięły pod uwagę możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych. Instytucja odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych uregulowana jest w art. 9 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy ustali stan faktyczny opierając się na całości materiału dowodowego przedstawiając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia prawidłową ocenę dowodów. W zależności od wyników wymienionych wyżej czynności rozstrzygnie, czy istnieje możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i tym samym możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego, przez wnoszącego skargę, obiektu budowlanego. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.