VIII SA/Wa 806/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w R. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej tytuł zawodowy licencjata uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. (dalej: Skarżący) jest decyzja Rektora Uniwersytetu [...] w R. z [...] sierpnia 2019 r. stwierdzająca nieważność decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału Nauczycielskiego Politechniki [...] z [...] czerwca 2004 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata B. K. na mocy której wydano dyplom licencjata nr [...] z [...] czerwca 2004r. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Rektor Uniwersytetu [...] w R. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału Nauczycielskiego Politechniki [...] z [...] czerwca 2004 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata B. K. na mocy której wydano dyplom licencjata nr [...] z [...] czerwca 2004 r. Postępowanie wszczęto w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w R. II Wydział Karny z [...].08.2013 r., sygn. akt [...], na mocy którego B. K. został uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art. 272 Kodeksu karnego, które polegało na przedstawieniu przez B. K. Komisji Egzaminacyjnej Wydziału Nauczycielskiego Politechniki [...], jako swojej -pracy dyplomowej przygotowanej i wykonanej w znacznej części przez inną osobę, wyłudzając w ten sposób poświadczenie nieprawdy w postaci przyznania tytułu zawodowego licencjata. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. organ stwierdził nieważność przywołanej wyżej decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału Nauczycielskiego Politechniki [...] w R. z [...] czerwca 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 § 1, 42 § 1, 61 § 4 oraz art. 81 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018. 2096 tj.) polegające na niezawiadomieniu B. K. będącego stroną postępowania o jego wszczęciu, a w konsekwencji niezapewnienie mu czynnego udziału w sprawie i możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Stawiając powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W uzasadnieniu Skarżący wskazał m.in., że organ postanowienie o wszczęciu postępowania skierował do Strony na adres, pod którym doręczenie okazało się bezskuteczne. Następnie Rektor wystąpił o aktualne dane adresowe Strony do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w R.. W piśmie, które wpłynęło do Rektora [...] czerwca 2017 r. wskazano adres zameldowania Strony, inny niż znany organowi i uwidoczniony w treści postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ponieważ, jak podniósł Skarżący, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, zaś adres zameldowania jest, przynajmniej z założenia, miejscem pobytu stałego organ winien był dokonać doręczeń pod ten adres, czego jednak nie uczynił. Organ nie ustalił też na jako adres kierowano do Strony korespondencję w postępowaniu karnym, a był to adres: [...] [...],[...]-[...] R. (k.219 akt [...] Sądu Rejonowego w R.). W ocenie Skarżącego opisane naruszenie przepisów postepowania jest naruszeniem dającym podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości stosownie do treści art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że to B. K. w związku z nieodbieraniem korespondencji od organu ponosi winę swojego braku udziału w postępowaniu [...]. Podniósł, że korespondencję organ przesyłał Stronie na dwa adresy znajdujące się w aktach, w tym na adres zameldowania udostępniony przez Referat Ewidencji Ludności Urzędu Miejskiego w R.. Zaskarżona decyzja została wysłana przesyłką poleconą na adres zameldowania B. K., lecz nie została odebrana przez osobę uprawnioną. Na kopercie umieszczono tylko pieczęć o treści: "Zwrot. Nie podjęto w terminie", natomiast brak jest jakiejkolwiek adnotacji doręczyciela o ewentualnej zmianie adresu zamieszkania B. K.. Podniósł, że zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 kpa nie w każdym przypadku skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania. Konieczne jest uprawdopodobnienie, że naruszenie tego przepisu uniemożliwiło dokonanie stronie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w świetle okoliczności ujawnionych w toku postępowania trudno jest wskazać czynności procesowe, których dokonanie mogłoby mieć wpływ na odmienny wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Skarga jest zasadna, z powodu naruszenia prawa przez organ orzekający dającego podstawę do wznowienia postępowania. Na wstępie należy wskazać, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane do B. K. na adres, przy ulicy P. w R. nie zostało mu doręczone, w trybie art. 44 kpa (tzw. fikcja prawna doręczenia), ani w innym trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie uregulowanym w art. 44 kpa zależy od spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie, w tym – w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie o którym mowa w § 2 - od powtórnego zawiadomienia adresata o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Jak wynika z koperty znajdującej się w aktach administracyjnych, brak jest powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Nie można zatem uznać, że nastąpił procesowy skutek prawny doręczenia zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy nie wynika też, by doszło do wysłania przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres zameldowania Strony i by zawiadomienie na ten adres doręczono Stronie. Tymczasem z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie kręgu osób, które mają przymiot strony, powiadomienie ich: o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa) o zebraniu całości materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z tym materiałem (art. 10 § 1 kpa), jak również o innych podjętych w sprawie czynnościach, jeśli wymagają tego przepisy prawa, a następnie doręczenie każdej ze stron wydanych w sprawie rozstrzygnięć wraz z pouczeniem o możliwości ich zaskarżenia (art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 kpa). W razie zaniedbania przez organ obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, postępowanie administracyjne obarczone zostaje uchybieniem dającym podstawę do jego wznowienia. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten stanowi gwarancję zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Strona nie będzie brać udziału w postępowaniu zarówno wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu jako takim, jak i wówczas, gdy nie brała udziału w czynnościach istotnych dla postępowania (zob. wyrok NSA z 1 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 595/99). Z zasadą czynnego udziału strony w postepowaniu wiąże się prawidłowe doręczanie pism wydawanych w tym postępowaniu, któremu to obowiązkowi organ administracji uchybił, jak wykazano wyżej. Zgodnie z art. 42 § 1 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Stosownie zaś do art. 43 kpa "w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". W doktrynie wskazuje się, że przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata, tj. każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 386 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza w art. 42 § 3 możliwość doręczenia w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Nie może jednak budzić wątpliwości, że w tej sytuacji doręczenie musi nastąpić bezpośrednio do rąk adresata. Skoro w niniejszej sprawie korespondencja nie została doręczona w sposób wskazany w art. 42 bądź 43 kpa i nie można uznać, że doręczenie zastępcze postanowienia o wszczęciu postępowania było skuteczne wobec braku powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia to nie można zatem uznać, że nastąpił procesowy skutek prawny doręczenia zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Należy mieć zatem na względzie, iż art. 10 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Jako brak udziału strony w postępowaniu przyjmuje się: a) brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony, b) zawiadomienie o wszczęciu, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach, c) niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych (B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 2011, s. 554). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r., (I OSK 1169/11, LEX nr 1120577) podkreślono wyraźnie, iż postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, że w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono stronę tego postępowania czynnego udziału w całym postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego zagwarantowania jej możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa. Jak stanowi natomiast art. 145 § 1 pkt 1b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Zaskarżona decyzja podlega zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, Nr 24, poz. 582). Wobec powyższego sąd orzekł jak w wyroku - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.