VIII SA/Wa 81/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) zwana dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] czerwca 2007 r. przez J.P. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne J.P. za okres od czerwca 1999r. do grudnia 2002r., od marca do grudnia 2003r. od września do października 2004r., od sierpnia do grudnia 2005r., od sierpnia 2006r. do marca 2007r. w łącznej kwocie [...] złotych - w tym odsetki liczone na dzień złożenia wniosku - [...] złotych. Wskazując na treść przepisu art. 28 ust. 1, ust. 2, ust 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ I instancji stwierdził, że skarżący J.P. nie spełnia ustawowych przesłanek do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zaznaczył, że przeciwko skarżącemu nie prowadzono postępowania egzekucyjnego, nie stwierdzono jego całkowitej nieściągalności, nie stwierdzono też sytuacji, gdy ze względu na stan zdrowia lub inne względy społeczne oraz znikome źródło dochodu na utrzymanie, niemożliwym jest spłata zobowiązań wobec ubezpieczyciela. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż J.P. jest rencistą, prowadzącym pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne powstały wobec niezgłoszenia prowadzenia działalności gospodarczej i nieregulowania należności z tego tytułu. Organ ustalił, iż skarżący uzyskuje dochód - z tytułu renty w wysokości [...] złotych miesięcznie, z tytułu dodatku pielęgnacyjnego w wysokości [...] złotych miesięcznie, z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie około [...] złotych za 2006 rok. Dochód żony skarżącego z tytułu emerytury stanowi kwota [...] złotych miesięcznie, natomiast syn skarżącego posiada rentę w wysokości [...] złotych miesięcznie. Jako majątek wnioskodawcy organ wskazał gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizycznych, dom mieszkalny jednorodzinny murowany, stanowiący współwłasność skarżącego i jego żony oraz stanowiący własność skarżącego samochód ciężarowy marki [...] Nr rejestracyjny [...], rok produkcji 1986r. i ciągnik rolniczy marki [...] rok produkcji 1981r. Organ wyjaśnił, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia do maja 1999r. uległy przedawnieniu i nie są dochodzone. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwany dalej Prezes ZUS wydał w dniu [...] listopada 2007roku w oparciu o 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ w I instancji. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008r., sygn. akt V SA/Wa 369/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS, z uwagi na błędy formalne. Obie decyzje wydane w sprawie pochodzące od różnych organów ( Zakład i Prezes ZUS ) podpisała bowiem ta sama osoba. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej Kpa w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wydał w dniu [...] grudnia 2008r. decyzję [...] utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne J.P. w łącznej kwocie [...] złotych. Organ rentowy wywiódł, iż nie zostały spełnione żadne warunki dające podstawę do uznania, że zachodzi nieściągalność należności z tytułu składek, nie zaistniały również przesłanki do umorzenia zaległych składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności, w szczególności nie wystąpiła żadna z sytuacji określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365) zwane dalej rozporządzeniem w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że powoływana przez skarżącego w odwołaniu okoliczność dotycząca konieczności sprawowania opieki nad żoną i niepełnosprawnym synem nie jest uzasadniona. Z przedstawionych bowiem organowi dokumentów wynika, iż opieki wymaga tylko syn J. Wobec faktu, iż J.P. sprawuje opiekę nad synem osobiście, a syn posiada stałe źródło dochodu - renta, skarżący nie ponosi z tego tytułu wydatków, które uniemożliwiałyby uregulowanie zaległych składek. Organ zaznaczył, że uzasadniając wniosek o umorzenie należności jego autor nie wskazał znaczących wydatków, tymczasem we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy określił, iż miesięczne wydatki wynoszą: na energię elektryczną [...] złotych, telefon [...] złotych, opał [...] złotych, środki czystości [...] złotych, wodę, ścieki i gaz [...] złotych, żywność [...] złotych, leki [...] złotych, dojazdy do lekarzy i wizyty lekarskie [...] złotych. W ocenie organu określone - nie udokumentowane przez skarżącego kwoty stanowią stałe, bieżące wydatki związane z funkcjonowaniem jego rodziny i nie mogą być przesłanką do uznania, iż uregulowanie należności pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednocześnie zauważył, iż dniem [...] grudnia 2007r. skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Wniosku o spłatę zobowiązań z niej wynikających w ramach układu ratalnego nie zgłaszał. Prezes ZUS podał, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zależy od uznania organu administracji. Organ ma możliwość umorzenia, ale także może w sytuacji gdy spełnione są warunki, powyższego odmówić. Podstawą umorzenia może być wystąpienie szczególnych okoliczności, które w przekonaniu organu w sprawie J.P. nie zaistniały. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył J.P., wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wskazał, iż wydane rozstrzygnięcia nie zostały poprzedzone przeprowadzeniem jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki umorzenia składki zdrowotnej zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w/w § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Błędnie ustalono, iż jego sytuacja materialna i rodzinna pozwala na spłatę zobowiązań wobec ZUS. Nie ustalono w szczególności, jaki są rzeczywiste koszty utrzymania skarżącego i jego rodziny, tak w odniesieniu do wydatków związanych z leczeniem jak i ponoszonych opłat. Oświadczył, iż wskazywany przez organ majątek - samochód marki [...] i ciągnik [...] były i są niesprawne i wymagają znacznych środków finansowych by przeprowadzić ich remont kapitalny. Posiadany dom mieszkalny ma kilkadziesiąt lat i także wymaga dużych nakładów finansowych. Podniósł, iż w złożonym w dniu [...] czerwca 2007r. wniosku o umorzenie należności nie wskazał jakie ponosi opłaty związane z bieżącym utrzymaniem rodziny, bowiem nie wiedział, iż kwestia ta ma znaczenie. Niezrozumiałym dla niego jest stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji stwierdzające, że wskazane przez niego koszty utrzymania są duże. Podana przez niego wartość wydatków stanowi niezbędne minimum egzystencji dla niego i jego rodziny. Tym bardziej, że wydatki związane z leczeniem niepełnosprawnego syna i żony stale rosną. Podał, iż spłata zaległości w ramach układu ratalnego jest wobec jego sytuacji finansowej niemożliwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zasady i tryb umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne określa ustawa z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 powołanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Stosownie do treści art. 28 ust.2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stosownie do treści art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania składek w takiej sytuacji określa § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawiera bowiem uchybienia, które powodują konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że organ administracji orzekający w sprawie nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu Sąd zauważa, że przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujący kwestie umarzania należności z tytułu składek oparty jest na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II są 28754/95, Wokanda 1996, nr 6 s. 36). Właściwa zaś ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym jego zebraniem oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności występujących w sprawie. Stosownie do treści art. 123 ustawy sus, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kpa. Zatem rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu poczynienia szczegółowych ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - stosownie do treści art. 107 k.p.a. stanowi integralną część decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ postępowanie dowodowe w takim zakresie przeprowadził. W szczególności z treści uzasadnienia nie wynika, aby organ dokonał wyjaśnienia jaka jest rzeczywista sytuacja finansowa skarżącego. Nie ustalono, jakie są zobowiązania skarżącego z tytułu podatku od nieruchomości, miesięcznych opłat za energię elektryczną, gaz, wodę, czy też media. Kwot wskazanych przez skarżącego nie zweryfikowano, nie wezwano do ich udokumentowania, zanegowano ich wysokość mając jedynie na uwadze, iż nie zostały zgłoszone we wniosku pierwotnym. Tymczasem umknęło uwadze organu , iż sytuacja skarżącego od tamtej daty uległa zmianie - zaprzestał on bowiem prowadzenia działalności gospodarczej w związku z czym jego dochody zmniejszyły się znacznie. Okoliczności związane z wysokością w/w zobowiązań są istotne dla określenia realnych możliwości płatniczych skarżącego. Analizując sytuację majątkową skarżącego organ zaniechał także ustalenia wpływu wydatków związanych z leczeniem syna i żony skarżącego na kondycję finansową jej rodziny. Jest bowiem faktem powszechnie znanym, iż proces leczenia schorzeń neurologicznych czy związanych z narządem ruchu wymaga zarówno stałych leków, regularnych badań jak i systematycznej rehabilitacji. Okoliczności te zostały przez organ przemilczane. Organ nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które w jego ocenie byłyby wystarczające na pokrycie powstałego wobec ZUS zadłużenia. Uznając, iż wydatki związane z bieżącym utrzymaniem skarżącego i jego rodziny są duże organ nie wskazuje jakie winny być. Formułuje natomiast tezę o możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS w układzie ratalnym. Takie stanowisko organu jest dla Sądu całkowicie niezrozumiałe. Nie znajduje ono żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Nadto z decyzji tej zupełnie nie wynika, by Prezes ZUS ponownie zbadał sprawę, do czego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa był zobligowany. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika również, by organ ten przeprowadził w sprawie ponowne postępowanie wyjaśniające i poczynił konieczne ustalenia faktyczne. Przedmiotem postępowania organu odwoławczego nie jest - co trzeba tu wyraźnie podkreślić - weryfikacja decyzji organu I instancji , a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję , postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W świetle powyższego nie można przyjąć, iż organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z regułami Kpa mając przy tym na uwadze przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3 ustawy sus i cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie Prezes ZUS powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny w sprawie kierując się przy tym normą prawa materialnego mającą tu zastosowanie i wyznaczającą zakres tego postępowania. Następnie Sąd zauważa, że przebieg postępowania dowodowego musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji , w którym organ ma obowiązek wskazać wszystkie dowody występujące w sprawie, zarówno te na których się oparł, jak i te którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną ocenę i analizę występujących w sprawie faktów, nawet gdyby te fakty nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę a także wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do umorzenia zadłużenia koniecznym jest uzasadnienie takiego stanowiska z powołaniem się na konkretne dowody czy fakty znane organowi z urzędu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. ----------------------- 8