VIII SA/Wa 811/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 811/12 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 33 ust.4 pkt 3 w związku z art. 10 ust.2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ.U z 2008 roku, nr 69, poz. 415 ze zm. dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2012 roku, nr [...] orzekającej o utracie przez A. S. z dniem [...] czerwca 2012 roku statusu bezrobotnej na okres 120 dni – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wydając decyzję poczynił ustalenia faktyczne oraz dokonał następującej oceny prawnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku Starosta K. orzekł o nabyciu przez A. S. statusu bezrobotnej z dniem [...] lutego 2011 roku oraz o odmowie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] czerwca 2012 roku Starosta K. wydał decyzję nr [...] o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że utrata statusu nastąpiła w związku z odmową przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie, a jako podstawę prawną wskazano przepis art. 33 ust.4 pkt 3 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Od decyzji organu I Instancji odwołała się A. S. wnosząc o uchylenie decyzji i przywrócenie jej statusu osoby bezrobotnej, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. W odwołaniu zarzucała naruszenie: 1) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe powołanie w podstawie prawnej art. 33 ust.4 pkt 7 oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie kontynuowania nauki przez stronę oraz odbytego w Prokuraturze Rejonowej w K. stażu; 3) art. 80 k.p.a. poprzez zaproponowanie stażu nie uwzględniając poziomu wykształcenia strony; 4) art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów; 5) art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie dotychczasowego doświadczenia zawodowego strony; 6) art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ustnych wyjaśnień strony i uznaniu ich za nieistotne dla sprawy; 7) art. 33 ust.4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przedwczesne uznanie, że strona bez uzasadnionej przyczyny odmówiła przyjęcia propozycji stażu; 8) art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niewłaściwe zastosowanie. Organ odwoławczy podnosił, że odwołanie A. S. jest niezasadne. Wskazywał, że w dniu [...] czerwca 2012 roku A. S. podczas wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. otrzymała propozycję stażu na stanowisku [...] w ,, [...]’’ w K.. Skarżąca odmówiła skierowania na staż oświadczając na piśmie, że ,,nie podejmuje się podjęcia stażu’’, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. A. S. ma [...] lata i jest absolwentką Liceum [...] o profilu kreowanie ubiorów. Świadectwo ukończenia szkoły potwierdza posiadanie wykształcenia średniego. Zdaniem organu odbyty staż w Prokuraturze Rejonowej w K. jak i studia na czwartym roku [...], na które powołuje się strona nie są potwierdzeniem posiadania kwalifikacji zawodowych w zawodzie [...]. W dalszej części uzasadnienia organ wskazywał, że przepis art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy daje podstawy aby bezrobotnych o których mowa w art. 49 wyżej powołanej ustawy skierować do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy. Zdaniem organu skarżąca w swoim oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2012 roku odmawiając stażu nie podała uzasadnionej przyczyny odmowy, co skutkowało utratą statusu bezrobotnego. Znajomość skutków prawnych takiej odmowy A. S. potwierdziła własnoręcznym podpisem na oświadczeniu. Zgodnie z przepisem art. 33 ust.4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust.3 pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddaniu się badaniom lekarskim lub psychologicznym mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na określony okres. Odnośnie zarzutu stawianego decyzji w zakresie naruszenia przepisu art. 107 k.p.a. organ uznał, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji choć lakoniczne, odnosi się do przepisu art. 33 ust.4 pkt 3 na podstawie którego rozstrzygnięto sprawę, jak i zawiera pouczenie o przysługującym środku odwoławczy. Uzasadnienie faktyczne wskazuje na fakt odmowy podjęcia przez stronę stażu. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. organ uznał podnoszone zarzuty za chybione. Organ uznał, że oceniając materiał dowodowy brał pod uwagę fakt, że skarżąca odbyła staż w Prokuraturze Rejonowej w K.. Jednocześnie organ wskazywał, że skarżąca legitymowała się wykształceniem średnim. Przedłożone zaświadczenia wskazują tylko, że jest studentką 8 semestru studiów niestacjonarnych na wydziale [...]. W ocenie organów staż daje szansę młodemu człowiekowi nabycia praktycznych umiejętności do wykonywania zadań w miejscu pracy, zwiększa jego szanse na rynku pracy. Co do zarzutu naruszenia praw strony i niezawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych może odnieść skutek tylko wtedy gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych w danym postępowaniu. Wskazywano, że skarżąca była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i z tego prawa nie skorzystała. Z materiału dowodowego wynikało, że skarżąca składała wyjaśnienia ustne w dniu [...] czerwca 2012 roku, a na piśmie oświadczyła, że ,,nie podejmie się podjęcia stażu’’ nie wskazując przyczyny. Skarżąca nie zgłosiła żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem byłaby okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z tego względu za dowód przyjęto oświadczenie strony nie budzące wątpliwości z rzeczywistym stanem sprawy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła A. S. zarzucając naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, niewskazanie wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik spraw, poprzez wydanie decyzji, która nie spełnia wymogów prawa, a mianowicie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego; 3) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes strony; 4) art. 80 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego okoliczności odmowy przyjęcia przez skarżącą propozycji stażu na stanowisku kelner; 5) art. 81 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że okoliczność faktyczna jaką jest odmowa bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia przez skarżącą stażu na stanowisku [...] została udowodniona, gdy skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie; 6) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej- tj. wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia, a mianowicie uznanie w świetle zgromadzonego w sposób niepełny materiału dowodowego, że okolicznością bezsporną jest odmowa przyjęcia propozycji stażu bez uzasadnionej przyczyny oraz pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu; 7) art. 33 ust.4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przedwczesne uznanie, że strona bez uzasadnionej przyczyny odmówiła przyjęcia propozycji stażu na stanowisku [...]. W uzasadnieniu skargi A. S. podnosiła, że organ z jednej strony nie neguje faktu bycia przez nią studentem IV roku na wydziale [...] oraz nabytych umiejętnościach podczas stażu w Prokuraturze Rejonowej w K., a z drugiej strony swoje stanowisko oparł tylko na jednym dokumencie – jej oświadczeniu złożonym w Powiatowym Biurze Pracy. Zarzucała, że organ nie uwzględnił w materiale dowodowym jej ustnych wyjaśnień, które złożyła w dniu [...] czerwca 2012 roku. W dalszej części wskazywała, że organ w ogóle nie odniósł się do sporządzonego indywidualnego planu działania, który winien być dla niej przygotowany zgodnie z art. 34a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto wskazywała, że skarżąca podejmowała samodzielne działania zmierzające do przyjęcia jej na staż w Prokuraturze Rejonowej. Zależy jej na tym aby zdobyć umiejętności praktyczne w zawodzie [...], który chciałaby wykonywać po ukończeniu studiów [...]. Skarżąca nie ma wykształcenia gastronomicznego, jak i nie ma doświadczenia w tym zakresie oraz nie wiąże żadnych planów z wykonywaniem tego rodzaju zawodu. Organ powierzając wykonywanie stażu winien uwzględnić wykształcenie, aktualnie pobierane nauki, umiejętności zdobyte w prokuraturze. Jej zdaniem organ dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, co spowodowało błędną ocenę materiału dowodowego. Organ wydając zaskarżoną decyzję jej zdaniem dopuścił się naruszenia jej praw w postępowaniu administracyjnym poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. W niniejszym postępowaniu organ I Instancji umożliwił skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy już po wydaniu decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż prawidłowe zastosowanie prawa materialnego będzie możliwe pod warunkiem poczynienia niewadliwych ustaleń faktycznych na podstawie prawidłowo zebranego i pełnego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza zgromadzonego materiału wskazuje, że organ uchybił zasadom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w cytowanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody zaoferowane przez stronę. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 4 czerwca 1982 roku, sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54), iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące, na równi z innymi przepisami tej procedury. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego w swoim uzasadnieniu ma w znacznej części charakter ogólny. W dużej części organ cytuje tylko przepisy prawne, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia bez odniesienia ich do poczynionych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy co prawda cytuje brzmienie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. wskazując jakie elementy powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Jednocześnie organ odwoławczy nie zauważa, iż decyzja organu I Instancji, która była przedmiotem kontroli jest lakoniczna i odwołuje się tylko do dokumentu sporządzonego przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2011 roku. Z treści tego dokumentu nie wynikają w ogóle przyczyny jakimi kierowała się A. S. odmawiając podjęcia proponowanego stażu. Organ aby uznać, że zachodzą podstawy zastosowania przepisu art. 33 ust.3 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy winien poczynić ustalenia dlaczego bezrobotny odmówił przyjęcia propozycji odbycia stażu. Nie każda przyczyna odmowy może zostać zakwalifikowana jako nieuzasadniona odmowa. Dla zastosowania rygoru z wyżej wskazanego przepisu konieczne jest udokumentowanie nie tylko złożenia osobie bezrobotnej konkretnej propozycji odbycia stażu, ale także udokumentowanie, iż osoba bezrobotna została pouczona o konsekwencjach odmowy przyjęcia propozycji. Fakt odmowy bowiem może być uzasadniony( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2008 roku, syg. akt II SA/Wa 1730/07, LEX nr 518736). Organ I instancji wydając rozstrzygnięcie zasadniczo nie znał przyczyn odmowy, ani nie pouczył bezrobotnej o konsekwencjach odmowy. Biorąc to pod uwagę należy uznać, iż organ odwoławczy zaakceptował wadliwie przeprowadzone postępowanie organu I Instancji nieprawidłowo uznając, iż zaistniałe uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady tej wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji. Organ odwoławczy, dopiero rozpoznając odwołanie mógł poznawać stanowisko skarżącej wynikające z zarzutów odwołania co do przyczyn nie przyjęcia propozycji odbycia stażu w charakterze kelnerki. Należałoby zgodzić się z organem, że bezrobotny nie może odmówić udziału w stażu, które ma podnieść jego kwalifikacje, zdobyć nowe doświadczenia, a tym samym uatrakcyjnić pozycję na rynku pracy jedynie w skutek własnego przekonania o nieodpowiednim szkoleniu w stosunku do własnych aspiracji ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2010 roku, sygn. akt IV SA/GL 503/10, LEX nr 758393). Zdaniem Sądu organ wydając rozstrzygnięcie pozbawiające statusu bezrobotnego winien w tym zakresie poczynić szczegółowe ustalenia jakie były przyczyny odmowy i czy można je uznać za nieuzasadnione. Skarżąca szczególnie mocno akcentuje chęć ukończenia studiów prawniczych i zdobycia kwalifikacji do wykonywania zawodu prawniczego. Należy zauważyć, że studiuje ona w systemie zaocznym, co wskazywałoby że może mieć spotkania w soboty i niedziele, a staż w zawodzie kelnera może wymagać szczególnie pracy w te właśnie dni. Fakt i chęć kontynuowania nauki może stanowić uzasadnioną przyczynę odmowy podjęcia stażu, który by jej to uniemożliwiał. Takie ustalenia winny być poczynione, odpowiednio udokumentowane i wtedy dopiero mogą być wyciągane wnioski przez organ. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien poczynić pełne ustalenia dotyczące przyczyn odmowy podjęcia proponowanego stażu przez skarżącą, a po poczynieniu tych ustaleń organ winien zająć stanowisko czy możemy mówić o uzasadnionych przyczynach odmowy, czy też odmowa była,, bez uzasadnionej przyczyny ‘’ w rozumieniu art. 33 ust.4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.