VIII SA/Wa 814/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budynków gospodarczych położonych na działce [...] w M. gmina K. w zbliżeniu z granicą działki [...], wybudowanych przez W. K.. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w dniu 4 grudnia 2014 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącej dot. wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z zabudową gospodarczą na działce [...]. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2015 r. ustalono, że na terenie nieruchomości W. K. (działka o nr [...]) przy granicy z działką [...] należącej do skarżącej znajduje się budynek murowanej stodoły. Krótsza ze ścian (szczytowa) zlokalizowana jest przy granicy z działką skarżącej. Obiekt w obrysie prostokąta ma wymiary wynoszące ok. 9,40 x 17,30 m i nakryty jest dachem o dwóch połaciach z kalenicą prostopadłą do granicy z dz. [...]. Na powyżej opisany budynek inwestor przedłożył projekt archiwalny i związane z nim pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1983 r. wydane przez Naczelnika Gminy K.. Ponadto przy granicy pomiędzy posesjami znajduje się budynek gospodarczo - inwentarski o wymiarach wym. ok. 4,90 x 11,90. Jest to obiekt parterowy, murowany o jednopołaciowym dachu ze spadkiem w kierunku działki inwestora. W dniu oględzin nie przedłożono dokumentów związanych z realizacją tego budynku. W uzasadnieniu wskazano, iż W. K. przedłożył odnaleziony plan zagospodarowania terenu pod budowę budynku inwentarskiego [...] będący załącznikiem do decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. Organ powiatowy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, iż obiekty znajdujące się w granicy z działką skarżącej powstały legalnie oraz, że z uwagi na rolny charakter działki stanowiącej własność skarżącej, w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe okoliczności stanowiły zdaniem organu I instancji podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku stodoły i budynku gospodarczo - inwentarskiego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. (dalej: "skarżąca"). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, iż umorzenie postępowania administracyjnego w omawianej sprawie nie było zasadne. W pierwszej kolejności organ wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zawiera więcej niż jeden przedmiot postępowania organ powiatowy powinien prowadzić odrębne postępowania wobec każdego z nich. Organ uwzględnił fakt, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem przedmiot postępowania nie zaś przedmiotami postępowania. Ustawodawca wyraża się zatem w liczbie pojedynczej i taki zakres powinno mieć prowadzone postępowanie. Dalej, organ wskazał, iż inkryminowany akt administracyjny skierowany został do skarżącej jako właścicielki nieruchomości o nr ew. [...] oraz do właściciela działki nr ew. [...] – W. K.. Z akt sprawy wynika natomiast, że działka nr ew. [...] w M. stanowi współwłasność M.K. i W. K.. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji nie dokonał ustaleń w kwestii podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym zabudowy działki nr [...] w M. jak również nie informował o podejmowanych działaniach W. K., nie uzasadniając jednocześnie, co stanowiło podstawę do nieuznania w/w za stronę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dalszej kolejności zauważył, że rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podejmował działań mających na celu poszukiwanie dokumentacji potwierdzającej legalność omawianych inwestycji. Na uwagę zasługuje, że w treści rozstrzygnięcia organ powołuje się m. in. na decyzję Naczelnika Gminy K. z dnia [...].10.1983 r., znak: [...], którą legitymował się inwestor w dniu kontroli tj. 23.01.2015 r., niemniej jednak do akt sprawy kopia takiej decyzji nie została załączona. Organ wskazał, że fakt wydania pozwolenia na budowę zarówno budynku stodoły jak też budynku gospodarsko - inwentarskiego nie świadczy jeszcze o tym, że decyzje te nie były przedmiotem badania przez właściwy organ wyższej instancji. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 Kpa oraz ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawia za tym konieczność zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K.. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że całe postępowanie prowadzone jest w sposób bezprawny ze względu na rodzinno – towarzyskie układy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie skarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niczego nie rozstrzyga, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Ocenie Sądu zatem podlega jedynie prawidłowość zastosowania ww. przepisu. Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ocenia jedynie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyznacza jego zakres. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie sprawy. Sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzi je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części, a do tego nie jest uprawniony i nie mieści się to w jego kompetencji. Wielokrotnie podkreślono w piśmiennictwie, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Jak trafnie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., wydanej na podstawie art. 105 § 1 kpa było nieprawidłowe. Umorzenie postępowania niezależnie czy przez organ I czy II instancji jest możliwe jedynie w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a więc gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, Lex nr 78917). Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Tak więc nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, Lex nr 43205). W ocenie Sądu ma rację organ odwoławczy, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwe. Przedmiotem niniejszego postępowania są budynki gospodarcze położone na działce [...] w M., która jest własnością W. K., a postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. K. 24 listopada 2014 r., która żądała wyjaśnienia legalności ich posadowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo również wskazał, że organ powiatowy naruszył przepisy postępowania – art. 7, 77 k.p.a., co spowodowało zdaniem Sądu, że sprawa została zakończona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W pierwszej kolejności organ I instancji powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania zakresu wniosku z dnia 24 listopada 2014 r. a następnie wszcząć i prowadzić odrębne i niezależne od siebie postępowania w stosunku do każdego z obiektów określonych przez skarżącą (murowana stodoła lub budynek gospodarczo – inwentarski), które powinny zakończyć się wydaniem stosownych rozstrzygnięć. Nie ma podstaw do traktowania poszczególnych obiektów budowlanych jako jednej inwestycji, której dotyczyć powinno jedno postępowanie i jedno rozstrzygnięcie i tylko z tej przyczyny, że są usytuowane na jednej działce. W drugiej kolejności, jak to prawidłowo wskazał organ odwoławczy, organ I instancji musi prawidłowo ustalić strony postępowania. Jak wynika z akt sprawy działka nr ew. [...] w M. stanowi współwłasność M. K. i W. K., który powinien być stroną postępowania (bądź jego następcy prawni). Zatem błędne ustalenie stron postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadziło do dokonywania czynności dowodowych i procesowych bez udziału wszystkich stron, co mogło mieć istotny wpływ na postępowanie. Tym samym, doszło do pozbawienia przynajmniej jednej ze stron prawa do czynnego udziału w prowadzonym przez PINB w R. postępowaniu administracyjnym. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podejmował działań mających na celu poszukiwanie dokumentacji potwierdzającej legalność omawianych inwestycji. Wobec powyższego po uchyleniu decyzji organ I instancji winien takie działania podjąć tj. dołączyć do akt decyzję Naczelnika Gminy K. z [...] października 1983 r., na którą powołuje się w treści uzasadnienia decyzji. Należy też ustalić, czy wydane pozwolenia na budowę zarówno stodoły jak też budynku gospodarsko – inwentarskiego były decyzjami ostatecznymi. W tym stanie rzeczy, skoro decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa była prawidłowa, skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a należało oddalić.