VIII SA/Wa 816/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. B. na niewykonanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt VIIISAB/Wa 156/15 oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. B. na niewykonanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 156/15. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 156/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. (dalej: skarżący, wnioskodawca) na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, organ) w sprawie dostępu do informacji publicznej, w punkcie 1 zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. Odpis ww. prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi sprawy wpłynął do organu (do Kancelarii Głównej) w dniu 27 kwietnia 2016 r. Pismem znak [...] z dnia [...] maja 2016 r. Minister, wykonując wyrok Sądu, przekazał wnioskodawcy w formie plików komputerowych na płycie DVD wnioskowaną informację publiczną obejmującą pytania egzaminacyjne, wizualizacje do pytań egzaminacyjnych oraz odpowiedzi do pytań egzaminacyjnych. Jednocześnie wskazał, że Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A., jako operator jedynego systemu teleinformatycznego stosowanego w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego, była zobowiązana do przekazania pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy. Obowiązek ten został zrealizowany poprzez przekazanie całej bazy na początku stycznia 2015 r. Przekazana baza podlegała weryfikacji przez komisję ds. weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych, w efekcie której w maju 2015 r. została zatwierdzona baza pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, zawierająca 2662 pytania pochodzące wyłącznie z bazy pytań przekazanej przez Polska Wytwórnię Papierów Wartościowych S.A. Organ podał także, iż nie posiada praw autorskich do pytań wchodzących w skład obecnej bazy pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy. Odnosząc się do żądania przekazania scenariuszy, wizualizacji i opisów do pytań egzaminacyjnych, Minister podał, że zgodnie z przepisami art. 51 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, zwana dalej: u.k.p.), każde pytanie egzaminacyjne składa się z opisu, wizualizacji i scenariusza. Zagadnienia te nie występują jako odrębne twory i są wykorzystywane do stworzenia jednego pytania egzaminacyjnego. W procesie tworzenia pytania scenariusz określa czego ma dotyczyć i jak ma wyglądać pytanie, wizualizacja jest realizacją wskazania scenariusza czy pytanie ma być zilustrowane zdjęciem, filmem czy ma nie być zilustrowane, a opis to tekst samego pytania oraz odpowiedzi do niego. Te trzy elementy stanowią pytanie egzaminacyjne. Wyjaśnił, że obecnie wykorzystywana baza pytań egzaminacyjnych nie została przygotowana przez Ministra. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970), operator systemu teleinformatycznego stosowanego przez wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego do przeprowadzania egzaminu państwowego (Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A.) przekazał komisji do spraw weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym, nieodpłatnie wraz z upoważnieniem do stosowania podczas egzaminu państwowego, wszystkie pytania stosowane dotychczas na egzaminie państwowym. Przepis nie przewidywał osobnego przekazania scenariuszy, wizualizacji i opisów poszczególnych pytań egzaminacyjnych, a więc nie ma możliwości ich przekazania. W dniu 9 czerwca 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący złożył do Ministra pismo, w którym stwierdził, iż udostępniona informacja publiczna nie jest pełna, swoim zakresem nie odpowiada jego wnioskowi z [...] maja 2015 r. W treści przesłanej informacji brakuje odpowiedzi na pytania i treści pytań w języku obcym. Jednocześnie wezwał organ do brakującej części informacji publicznej, o którą wnioskował pismem z [...] maja 2015 r. Następnie pismem z 14 czerwca 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący złożył nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści pytań egzaminacyjnych na prawo jazdy wszystkich kategorii i we wszystkich językach. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że przez opisy pytań należy rozumieć treść pytania oraz prawidłowej odpowiedzi, bowiem samo wskazanie odpowiedzi, bez powiązania z konkretnym pytaniem będzie nieczytelne. Odpowiedzi na powyższy wniosek organ udzielił pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Pismem z 11 sierpnia 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na niewykonanie przez organ wyroku Sądu z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 156/15. Skarżący wniósł o: 1. nałożenie na organ grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 2. stwierdzenie, że niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 156/15 nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, skarżący podał, że organ nie wykonał wydanego w sprawie VIII SAB/Wa 156/15 wyroku Sądu z dnia 28 stycznia 2016 roku, bowiem nie rozpoznał całego wniosku skarżącego z [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z [...] maja 2016 r. organ, rozpatrując - jedynie częściowo - wniosek wnioskodawcy, udostępnił informację publiczną w zakresie (jak wskazano w piśmie): udostępnienia pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie oraz wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji i opisów zatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw transportu, które zostały utrwalone na załączonej do pisma płycie DVD. Na przesłanej płycie nie było jednak odpowiedzi na pytania egzaminacyjne. Tym samym Minister nie wypowiedział się co do tej części wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. nie udostępnił żądanych informacji w postaci odpowiedzi na pytania egzaminacyjne, jak również nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. Co więcej, w samej treści pisma z [...] maja 2016 r. organ stwierdził, że przesyła w załączeniu całą wnioskowaną argumentację, tj.: "scenariusze, wizualizacje i opisy (...)". W dalszej części pisma stwierdza, że w skład rzekomo przesłanych opisów wchodzi sama treść pytania oraz odpowiedź. Skarżący wskazał, iż dopełnił warunku formalnego dla skutecznego wniesienia skargi, bowiem pismem z [...] czerwca 2016 r. wezwał organ do wykonania wyroku pod rygorem ponownego skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. W treści ww. wezwania podał, iż informacja przesłana wraz z pismem z [...] maja 2016 r. nie czyni zadość zakresowi informacji określonemu we wniosku z [...] maja 2015 r. W treści przesłanej informacji brakuje odpowiedzi na pytania, pomimo że stanowią one immanentną część pytania składając się na jego "opis". W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z [...] czerwca 2016 r. nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej co do odpowiedzi na pytania egzaminacyjne, jak również nie odmówił jej udostępnienia. W związku z powyższym, skarżący ponownie zwrócił się do organu pismem z [...] lipca 2016 r., ponawiając uwagi dotyczące nieudzielenia pełnej informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] maja 2015 r. Ww. pismo pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem wnioskodawcy, niewykonanie przez organ wyroku Sądu nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), który obliguje organ do stosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 156/15. Uważa, że w sprawie nie zaistniał problem niejasności wyroku, który ewentualnie mógłby stwarzać wątpliwości organu, a co za tym idzie usprawiedliwiać błędy w jego interpretacji i rozstrzygnięciu sprawy. Organ, poprzez nierozpatrzenie całego wniosku skarżącego z [...] maja 2015 r. oraz brak merytorycznej odpowiedzi na pisma skarżącego, zignorował wyrok Sądu. Skarżący dalej wywiódł, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Organ, pomimo pism skarżącego z dnia [...] i [...] czerwca 2016 r., nie ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie. Od maja 2016 r. organ pozostaje w zwłoce, nie reagując na ostatnie pismo skarżącego z [...] lipca 2016 r. Przesądza to o niewykonaniu wyroku oraz o rażącym charakterze tego działania. W ocenie skarżącego, podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. jest upływ terminu wyznaczonego przez sąd administracyjny do wydania aktu lub podjęcia czynności. Bezsprzecznie w przedmiotowej sprawie organ uchybił terminowi zakreślonemu w wyroku sądu administracyjnego. Zasadny jest zatem wniosek o nałożenie na organ grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie zasadny jest wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., bowiem zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] maja 2015 r. przekracza rozsądne granice, zaś organ w sposób uporczywy nie stosuje się do wyroku Sądu, przez co ogranicza skarżącemu prawo dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż wyrok Sądu został wykonany poprzez przekazanie wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r. żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Kontrola taka polega m.in. na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z ww. przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby Sąd mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności, a po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Procesowa przesłanka wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może być spełniona, jeżeli skarżący wezwał właściwy organ po doręczeniu mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami sprawy. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ, co odnosi się zarówno do terminu określonego w przepisach prawa (art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz.U. 2016 r. poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), jak i wyznaczonego przez sąd w trybie art. 286 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., I OSK 1529/07, publ. Lex nr 453494). W niniejszej sprawie prawomocny wyrok Sądu z dnia 28 stycznia 2016 r. wydany w sprawie VIII SAB/Wa 156/15 wraz z aktami został doręczony organowi w dniu 27 kwietnia 2016 r. (k.10 akt administracyjnych). Organ na wykonanie wyroku miał zakreślony przez Sąd termin 14 dni od ww. daty, a więc do 11 maja 2016 r. Minister pismem z dnia [...] maja 2016 r., w wykonaniu ww. wyroku Sądu, rozpatrując wniosek z dnia [...] maja 2015 r., przesłał skarżącemu wnioskowaną informację publiczną zapisaną na płycie DVD. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący otrzymał płytę z udostępnionymi danymi w dniu 23 maja 2016 r. (k. 9). Uznając jednak, że informacja przesłana przez organ nie czyni zadość zakresowi informacji wnioskowanej w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. (brak odpowiedzi na pytania egzaminacyjne), skarżący w piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r. wezwał organ do przekazania brakującej części informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. przez udzielenie odpowiedzi na pytania oraz treści pytań w językach obcych. Jednocześnie skarżący zakreślił organowi termin 14 dni na wykonanie powyższego uzupełnienia pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego bez dalszych wezwań. Należy więc uznać, że skarżący wypełnił przesłankę wezwania organu do wykonania wyroku przed skierowaniem do Sądu przedmiotowej skargi, co miało miejsce w dniu 11 sierpnia 2016 r. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy organ w dniu [...] maja 2016 r. wykonał wyrok Sądu wydany w sprawie VIII SAB/Wa 156/15 przez udzielenie pełnej wnioskowanej informacji publicznej, czy też udzielona informacja nie obejmowała całości żądania, przez co organ pozostaje w bezczynności. Sąd administracyjny uwzględnia skargę na niewykonanie wyroku, jeżeli w dniu jej wniesienia organ administracji publicznej nie wykonał prawomocnego wyroku Sądu. O niewykonaniu wyroku należy mówić również w sytuacji nieprawidłowego wykonania wyroku, niezgodnego ze wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Sądu. Z wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku VIII SAB/Wa 156/15 wynika, że Sąd nakazał Ministrowi ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2015 r., z uwzględnieniem treści art. 51 ust. 2b u.k.p. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący wnosił o udostępnienie pytań egzaminacyjnych oraz wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji i opisów zatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw transportu oraz pytań zawartych w teście egzaminacyjnym, o których mowa w art. 51 ust. 2b u.k.p. Minister, zgodnie z ww. prawomocnym wyrokiem udzielił w ramach informacji publicznej odpowiedzi na wniosek skarżącego w piśmie z dnia [...] maja 2106 r., załączając udostępniony materiał na płycie DVD, tj. pytania egzaminacyjne, wizualizacje do pytań oraz odpowiedzi do pytań egzaminacyjnych. W istocie więc w przekazanej informacji publicznej były uwzględnione wszystkie odpowiedzi do pytań egzaminacyjnych, bez wskazania, która z odpowiedzi na dane pytanie jest prawidłowa. Żądaną informację udostępniono w formie plików komputerowych na odpowiednim nośniku danych. Sąd podziela stanowisko organu, że w tej sytuacji, mając na uwadze treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2015 r., nietrafny jest zarzut niepełnego udostępnienia informacji publicznej czy pozostawania w zwłoce w odniesieniu do odpowiedzi na pytania egzaminacyjne. Zarówno z treści pisma organu z dnia [...] maja 2016 r., jak i z zawartości płyty DVD doręczonej skarżącemu wynika, że organ rzeczywiście udostępnił wnioskującemu pytania ze wszystkimi odpowiedziami, bez wskazania, która z kilku odpowiedzi jest prawidłowa na dane pytanie. W tym miejscu należy zauważyć, że udzielona przez organ treść informacji publicznej na płycie DVD przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r. odpowiada treści wniosku z [...] maja 2015 r., w którym skarżący nie wskazuje, że chodzi mu o treści pytań oraz prawidłowych odpowiedzi. Dopiero w ten sposób jednoznacznie sformułował wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. (data wpływu do organu – 17 czerwca 2016 r.) o udzielenie informacji publicznej, którą uzyskał przy piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. organ wskazał, że na opis pytania egzaminacyjnego składa się tekst samego pytania oraz odpowiedzi do niego. W udzielonej informacji publicznej do każdego pytania otwartego są przypisane wszystkie odpowiedzi, bez zaznaczenia, która z nich jest prawidłowa. Błędnie więc skarżący odczytał ten fragment pisma, jeśli w skardze wskazał, że organ zawarł w tym piśmie stwierdzenie: "opis to tekst samego pytania oraz odpowiedź na niego". Organ nie musiał odmawiać udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania, ponieważ te odpowiedzi zostały skarżącemu udostępnione. Reasumując, skarżącemu przekazano informację publiczną zgodną z żądaniem wskazanym we wniosku z dnia [...] maja 2015 r., a więc organ, wbrew stanowisku skarżącemu, wykonał prawomocny wyrok w całości w dniu [...] maja 2016 r. Sąd nie uwzględnił więc skargi wniesionej na niewykonanie wyroku, ponieważ w dniu jej wniesienia (11 sierpnia 2016 r.) organ nie pozostawał w bezczynności. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w całości. Niezasadny jest również wniosek ewentualny, zawarty w skardze w zakresie rozpatrzenia sprawy jako skargi na bezczynność w przypadku nieuwzględnienia zarzutu niewykonania wyroku, ponieważ przed WSA w Warszawie toczyła się już sprawa w przedmiocie bezczynności organu co do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2015 r., która została osądzona i jest prawomocna (sygn. akt VIIISAB/Wa 156/15). Zachodziłaby więc res iudicata (powaga rzeczy osądzonej).