VIII SA/Wa 818/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 10 grudnia 2025 r. sprzeciwu D. M., M. P. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. oraz M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw D. M. oraz M. P. (dalej: wnoszący sprzeciw) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") z dnia 1 października 2025 r. nr [...] na podstawie której ww. organ, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2025r. poz. 418; dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "organ I Instancji", "PINB") Nr [...] z dnia 21 lipca 2025r. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 14 stycznia 2025r. do PINB wpłynęło pismo K. K. w sprawie przeprowadzenia kontroli budynków usytuowanych na działce nr ew. [...], położonej w N. [...], gm. R.. Przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili dnia 26 marca 2025r. kontrolę na ww. nieruchomości, podczas której ustalili, że: "Na działce nr [...] zlokalizowany jest również budynek o konstrukcji blaszanej wymiary 3,0m x 4,94m wysokość 1,88 tył i 2,12 przód. Odległość od ogrodzenia działki sąsiedniej nr ew. [...] wynosi 1,4m". Następnie dnia 20 czerwca 2025r. została przeprowadzona kontrola uzupełniająca, podczas której potwierdzono odległość od działki [...] wynoszącą 1,5 m. Dalsze ustalenia dotyczyły powierzchni ziemi jaką posiada D. M. tj. według oświadczenia 2700 m2. Według oświadczenia D. M. na nieruchomości nr dz. [...] znajdują się cztery rodziny pszczół. Całość działki obsiane jest roślinami miododajnymi. Budynek gospodarczy nie jest trwale związany z gruntem usytuowany (postawiony) na wylewce. Decyzją z dnia 21 lipca 2025r. organ I instancji, działając na podstawie art. 49e pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 P.b. nakazał D. M. i M. P. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w N. [...], gm. R., z uwzględnieniem warunków wskazanych w sentencji ww. rozstrzygnięcia. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli D. M. i M. P.. WINB, w uzasadnieniu wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia, wskazał, że skarżone rozstrzygnięcie winno zostać uchylone, a sprawę należy przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż organ powiatowy przy wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia naruszył przepisy procedury administracyjnej. Za przedwczesne organ odwoławczy uznał dokonanie przez PINB analizy zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno – budowlanymi. Dalej WINB wskazał, że przepisy Prawa budowlanego obligują organ do przestrzegania poszczególnych etapów procedury legalizacyjnej. Nie ma możliwości wydania nakazu rozbiórki danego obiektu z uwagi na naruszenie m.in. warunków techniczno-budowlanych bez uprzedniego uruchomienia procedury legalizacyjnej. Ustawodawca przewidział kolejne etapy legalizacji samowoli budowlanej m.in. wstrzymanie robót, złożenie wniosku o legalizację, nałożenie obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji (dopiero w przypadku, gdy inwestor przedłoży wymagane dokumenty legalizacyjne organ nadzoru budowlanego bada ich kompletność oraz zgodność z przepisami - art. 49 ust. 1 P.b.), opłata legalizacyjna (art. 48 i nast. ww. ustawy). Natomiast w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e P.b. wówczas organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji o rozbiórce. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub mimo wyznaczenia terminu nie przedłożą dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. Następnie przytoczył brzmienie art. 49e P.b. Zdaniem WINB powyższe rozważania powinien mieć na uwadze PINB w toku kontynuowanego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podniósł, iż w dalszej kolejności należy odnieść się do kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego materialnego. Wskazał na definicję budynku gospodarczego zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. WINB wskazał, iż w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b., gdyż sporny budynek gospodarczy powstał w momencie, kiedy ww. przepis nie istniał. W jego ocenie, należałoby rozważyć, czy obiekt będący przedmiotem postępowania nie spełnia przesłanek o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a P.b. Przed zrealizowaniem obiektu gospodarczego o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2 (w omawianej sprawie powierzchnia zabudowy wynosi ok. 15 m2) było wymagane dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (którego nie przedstawiono w toku prowadzonego postępowania), stąd organ powiatowy powinien wdrożyć postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na ww. uchybienia w zakresie zebrania oraz analizy materiału dowodowego i konieczności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ powiatowy, należało uchylić zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia 21 lipca 2025r., a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza art. 136 k.p.a. (konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie, o którym mowa powyżej) i ma istotny wpływ na jej wynik. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Wnosząc sprzeciw na powyższą decyzję WINB z 1 października 2025r. jego autorzy zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego otrzymanego od PINB, nieuwzględnienie argumentów przedstawionych w odwołaniu od decyzji I instancji, nieustosunkowanie się w sposób faktyczny i prawny do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, iż zarzuty zawarte w odwołaniu do WINB nie zasługują na uwzględnienie, a mających wpływ na podstawę uchylenia decyzji I instancji, i w naszej ocenie wskazującymi, że przedmiotowy budynek został zrealizowany zgodnie z wymogami określonym w ustawie Prawo Budowlane oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności, że przedmiotowy budynek nie podlega zgłoszeniu oraz posadowiony został w prawidłowych odległościach od granicy działek sąsiednich; 2) art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b.; 3) §12 ust. 4. pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 15 kwietnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 poz. 1225) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2023r., poz. 2442); 4) art. 7a § 1 k.p.a. Wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie wydanych rozstrzygnięć i umorzenie postepowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z 1 października 2025r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest znacznie uproszczone w porównaniu do typowego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest skarga. W postępowaniu tym nie biorą bowiem udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy – Sąd stwierdza, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał, że zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., warunkujące jego zastosowanie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany zatem – mając na uwadze przedmiot sprawy – do oceny, czy został w sprawie zebrany cały materiał dowody i czy sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. W sytuacji ustalenia, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania oceny tych przesłanek, a jego uzupełnienie nie jest możliwe na podstawie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z możliwości wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ odwoławczy dokonał właśnie takiej analizy. W rozpoznawanej sprawie WINB wydając decyzję kasacyjną, w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., wskazał ogólnie na naruszenie przepisów procedury administracyjnej (bez szczegółowego określenie o naruszenie jakich przepisów mowa) oraz na konieczność rozważenia przez organ I instancji kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego materialnego. Nakazał organowi I instancji rozważenie, czy obiekt będący przedmiotem postępowania nie spełnia przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a P.b., a to wiązałoby się ewentualnie z wdrożeniem postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodził przypadek, aby organ odwoławczy był zmuszany zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. Otóż organ odwoławczy odniósł się w decyzji z 1 października 2025r. wyłącznie do kwestii merytorycznych. Nie wskazał, co należy wyjaśnić lub uzupełnić w postępowaniu przed organem I instancji. WINB wskazał jedynie, że z uwagi na wskazane uchybienia w zakresie zebrania oraz analizy materiału dowodowego i konieczności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ powiatowy, należało uchylić decyzję organu I instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza art. 136 k.p.a. i ma istotny wpływ na jej wynik. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. – przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ewentualnego wykorzystanego w sprawie uprawnienia z art. 136 § 1 k.p.a., które umożliwiło uzupełnienie materiału dowodowego. Tym samym organ odwoławczy nie wskazał przyczyn, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 21 lipca 2025r. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., było nieprawidłowe i stanowiło jedynie niepotrzebne wydłużenie postępowania administracyjnego, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast w wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. musi być ściśle interpretowany. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił sprzeciwy i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 64d § 1 p.p.s.a.