VIII SA/Wa 819/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. i S. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. 1 Wojewoda M. (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i S. małż. Ś. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty K. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow.[...] ha stanowiącej własność Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] grudnia 1990 r. S. Ś. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] argumentując, że nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel określony zgodnie z wywłaszczeniem. Przedmiotowa nieruchomość położona w K., oznaczona dawnym numerem [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiąca własność skarżących została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r. Repertorium A Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1973 r. Nr [...], pod rozbudowę Zawodowej Straży Pożarnej w K.. Wskazana nieruchomość, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], której w wyniku odnowy ewidencji gruntów miasta K. nadano nr ew.[...], aktualnie stanowi dwie działki ew.: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania było wydanych szereg decyzji administracyjnych. Organ I instancji (wobec niekompletnych akt) przeprowadził kilka rozpraw administracyjnych, oględziny spornego terenu, jak i sporządził dowód z przesłuchania świadków. Powyższe stało się materiałem dowodowym w niniejszej sprawie. W wyniku ponownej jego analizy, Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznając, iż cel wykupu został zrealizowany, a nieruchomość ta jest niezbędna i w całości wykorzystana na potrzeby Państwowej Straży Pożarnej. Ustalił, iż na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ub. wieku rozpoczęte zostały prace związane z budowaniem rozbiegu do ściany ćwiczeń (wspinalni). Natomiast oględziny terenu (dokonane [...] grudnia 1994 r. i [...] lipca 2001 r.,) wykazały, że na części spornego terenu (stanowiącego w dacie sporządzania pierwszych oględzin jedną działkę ew. nr [...], odpowiadającego aktualnej działce ew. nr [...] o pow. [...] m2) znajduje się wspinalnia (ściana ćwiczeń) z torem utwardzonym do ćwiczeń załogi [...] K. oraz słuchaczy Międzywojewódzkiego Ośrodka Szkolenia Pożarniczego). Kolejne oględziny potwierdziły obecność wspomnianej wyżej ściany ćwiczeń, poduszki amortyzacyjnej i dobiegu do wspinalni. Ponadto na działce nr [...] o pow. [...] ha znajdowały się garaże metalowe wykorzystywane do przechowywania sprzętu ratowniczego oraz magazyn środków gaśniczych i sorbentów, a następnie w 1994 r. wybudowano na tym terenie ogrodzony kort tenisowy. Organ I instancji wskazał, iż nieruchomość obejmująca działki nr [...] i nr [...] stanowi jednolity kompleks sportowo - ćwiczeniowy niezbędny dla utrzymania sprawności fizycznej strażaków. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący wskazali, iż zagospodarowanie nieruchomości przez Komendę Powiatową Straży Pożarnej w K. nie ma charakteru trwałego, a istniejące obiekty małej architektury służące do ćwiczeń nie mają charakteru budowli. Według skarżących były one realizowane przez władającego nieruchomością systemem gospodarczym bez pozwolenia na budowę. A taki warunek – ich zdaniem – musi spełniać inwestycja. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda M. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia, którym była rozbudowa Zawodowej Straży Pożarnej. Podniósł, iż decyzja lokalizacyjna Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1973 r. zatwierdziła plan realizacyjny adaptacji, modernizacji z nadbudową budynku głównego dla Zawodowej Straży Pożarnej w K. oraz budowy budynku warsztatowo - gospodarczego i stołówki dla Ochotniczej Straży Pożarnej w K. przy ul. [...] i [...]. Natomiast integralną część decyzji stanowił projekt zagospodarowania terenu - plan ogólny zagospodarowania terenu. Zgodnie z nim na przedmiotowych działkach miał być zrealizowany parking i zieleń. Jednocześnie wskazał, iż zmiana polegająca na wybudowaniu obiektów kompleksu sportowego dla strażaków zamiast parkingu nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikację projektu zagospodarowania terenu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie postanowienia nakazującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazali, iż na dzień złożenia wniosku przedmiotowa nieruchomość nie była zagospodarowana zgodnie z celem na który została wykupiona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Stwierdził, iż w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Skarga J. i S. małż. Ś., stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kwestią podstawową było ustalenie, czy na działce wywłaszczonej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako nr [...], która aktualnie stanowi dwie działki ew.: o nr [...] i [...], został realizowany cel wywłaszczenia. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z treścią art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Natomiast art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – dopisek Sądu) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79) (...). Powyższe oznacza, że art. 136 u.g.n. i art. 137 u.g.n. znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. A zatem, w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w toku którego zostanie ustalone na jaki dokładnie cel nieruchomość była wywłaszczona (nabyta) oraz w jaki sposób nieruchomość była i jest wykorzystywana. W tym celu organ powinien zebrać dokumentację związaną z inwestycją, która na przedmiotowej nieruchomości miała być realizowana. Sąd zgadza się z ustaleniami organów obu instancji, poczynionymi na podstawie akt sprawy, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było przeznaczenie jej pod rozbudowę Zawodowej Straży Pożarnej w K., co wynika wprost z umowy kupna sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Potwierdza to decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1973 r. Nr [...]. Należy również zgodzić się ze przedstawionym w rozstrzygnięciach stanowiskiem, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Za kluczowe w tej kwestii należy uznać ustalenia dokonane na podstawie rozpraw administracyjnych, oględzin terenu, jak i zeznań świadków. Z protokołu z oględzin z dnia [...] grudnia 1994 r. wynika, iż przedmiotowa działka była od 1977 roku w posiadaniu Państwowej Straży Pożarnej w K., a od [...] lipca 1992 r. Rejonowej Komendy Państwowej Straży Pożarnej w K.. Zaraz po sporządzeniu aktu notarialnego z 1977 roku miała miejsce likwidacja starego ogrodzenia, likwidacja starej studni następnie postawienie przez PSP w K. nowego trwałego ogrodzenia – zeznania świadka B. B. /protokół rozprawy z [...] grudnia 2003 r./. Na przedmiotowej działce posadowiono dwa blaszane garaże, które były wykorzystywane jako magazyny chemicznych środków gaśniczych oraz przechowalnia sprzętu specjalistycznego. Działka ta była niezbędna do wybudowania wspinalni (ściany ćwiczeń) z torem utwardzonym do ćwiczeń załogi [...] K. oraz słuchaczy Międzywojewódzkiego Ośrodka Szkolenia Pożarniczego zbudowanych w latach 1982 – 1984. Ponadto pomiędzy torem do wspinalni, a ogrodzeniem wybudowano na niej wielofunkcyjne boisko sportowe. W ww. protokole z oględzin podniesiono, że wzniesione obiekty stanowią jeden kompleks sportowo - ćwiczeniowy niezbędny dla utrzymania sprawności fizycznej strażaków. Natomiast z protokołu z oględzin z dnia [...] września 1998 r. wynika, iż na części spornego terenu usytuowany jest kort do gry w tenisa, od strony północnej zorganizowana jest bieżnia do 100 m z przeszkodami do ćwiczeń pożarniczych, a od strony południowej znajduje się wspinalnia do ćwiczeń pożarniczych z dobiegiem. Wzdłuż dobiegu i wokół kortu znajdują się nasadzenia iglaków – 17 sztuk i drzewka owocowe 7 sztuk. Jak wynika z planu ogólnego zagospodarowania terenu strażnicy pożarnej w K. przedmiotowa działka stanowi niewielką część nieruchomości zajętej pod kompleks obiektów straży pożarnej w K.. Wszystkie te przedstawione wyżej ustalenia świadczą o tym, iż przedmiotowa nieruchomość, wbrew stanowisku skarżących, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ zobowiązany jest do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, w sytuacji, gdy w terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia - bez względu na przyczynę takich zaniechań. Przesłanka z art.137 ust.1 pkt 1 u.g.n. zachodzi zatem w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się przy tym rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. Przyczynami zaś niepodjęcia w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. mogą być: zmiana przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, utrata ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W ocenie Sądu, jak to przedstawiono wyżej, w przedmiotowej sprawie wskazane przesłanki nie zachodzą. Nie ma bowiem miejsca niepodjęcie prac w ogóle czy odstąpienie od realizacji celu dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Podsumowując, uznać należy, iż organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń, a tym samym, nie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.