VIII SA/Wa 82/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "skarżąca") na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] czerwca 2014 r. [...], w imieniu której działała M. P., złożyła wniosek na 2010 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z wniosku [...] z uwagi na przekształcenie prawne przekazującego (połączenie przez przejęcie). W dniu [...] lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. uznał się za niewłaściwego miejscowo (z uwagi na adres siedziby Spółki) i przekazał sprawę do rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR [...]. W dniu [...] sierpnia 2014 r. wezwano Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku transferowego, które skarżąca [...] września 2014 r. (data nadania przesyłki) uzupełniła. Jednocześnie oświadczyła, że [...] marca 2014 r. przejęła posiadanie gruntów rolnych w odniesieniu do których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Złożyła postanowienia Sądu Rejonowego dotyczące przejęcia przez spółkę [...] spółek: [...],[...],[...]. Postanowieniem z [...] września 2014 r., Kierownik ARiMR działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PRO W 2007-2013) na rok 2010, złożonego w przypadku następstwa prawnego ([...] jest następcą prawnym spółki [...]). W uzasadnieniu wskazał, iż dla rozpatrywanej sprawy nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż dla spółki [...] nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. Przyczyną niezałatwienia sprawy są niezakończone postępowania z lat 2008 i 2009 prowadzone dla przekazującego ww. spółce gospodarstwo wraz z zobowiązaniem tj. [...]. Organ I instancji wskazał, iż zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest ustalenie biegu oraz okresu obowiązywania zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), w związku ze złożeniem w dniu [...] maja 2008 r. przez podmiot [...] wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Organ I instancji przywołując przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 nr 33 poz. 262 ze zm.) wskazał, iż z powyżej regulacji wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok jest realizacja programu rolnośrodowiskowego, do którego producent przystępuje po uzyskaniu decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Dopiero wówczas staje się on bowiem beneficjentem tejże płatności. Natomiast z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że sprawa rolnośrodowiskowa na rok 2008 dla spółki [...] nie została rozstrzygnięta, podobnie jak sprawa na rok 2009, a ponadto postępowania te zostały na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszone. Tym samym, organ I instancji uznał, że okoliczność ta uniemożliwia weryfikację zobowiązania dla przejmującego gospodarstwo, w tym przypadku - następcy prawnego, jakim jest [...] oraz [...]. W konsekwencji, zdaniem organu i instancji, nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku strony o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowego beneficjenta bez uprzedniego ustalenia istnienia i zakresu zobowiązania. We wniesionym zażaleniu skarżąca zarzuciła organowi, iż winien zgodnie z art 100 § 2 w związku z § 3 k.p.a. sprawnie rozpoznać domniemane zagadnienie wstępne we własnym zakresie zamiast zawieszać postępowanie, jak to uczynił. Zdaniem Spółki w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Skarżąca złożyła uzupełnienie zażalenia, w którym nie zgodziła się z właściwością miejscową organu rozstrzygającego sprawę. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie Dyrektor ARiMR utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Podzielając stanowisko organu I instancji zauważył, w razie złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce pierwotnego wnioskodawcy niezbędne jest przejęcie po nim zobowiązania rolnośrodowiskowego, co z kolei uwarunkowanie jest koniecznością ustalenia istnienia, zakresu i czasu trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu I instancji, Dyrektor ARiMR uznał za prawidłowe, gdyż postępowania dotyczące wniosku [...] za rok 2008 oraz za rok 2009 zostały zawieszone, a więc brak jest skutecznego podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Tym samym brak jest również skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez wnioskodawcę, tj. [...]. A zatem, zdaniem organu odwoławczego, wniosek [...] należało zawiesić do momentu rozstrzygnięcia postępowań ww. spółek. Odnosząc się do zarzutu, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne Dyrektor ARiMR wskazał m.in., że należy przyjąć, iż "zagadnieniem wstępnym" mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Dyrektor ARiMR wskazał, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż wynik innego postępowania (tj. w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dla podmiotu [...] na rok 2008 i ustalenie wielkości zobowiązania, następnie ustalenie, czy spółka [...] skutecznie przejęła zobowiązanie) niewątpliwie będzie miało wpływ na losy sprawy administracyjnej z wniosku podmiotu [...] na rok 2010 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013. W ocenie organu odwoławczego, w chwili wydania zaskarżonego postanowienia organ I instancji nie miał możliwości rozpatrzenia sprawy, gdyż ww. kwestie nie zostały ostatecznie rozstrzygnięte, zarówno w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla podmiotu [...], jak również w przedmiocie ustalenia uprawnienia [...], tj. nadania numeru identyfikacyjnego producenta rolnego. Wskazał, iż jednym z podstawowych wymogów przyznania płatności jest uzyskanie wpisu do ewidencji producentów i posiadanie numeru ewidencyjnego, co wynika wprost z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż w sprawie wniosku o wpis do ewidencji producentów zostało wszczęte postępowanie dotyczące anulowania i odmowy nadanego numeru ewidencyjnego, które nie zostało zakończone (organ II instancji wydał decyzję o uchyleniu decyzji o anulowaniu i odmowie numeru i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednakże decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego). Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 2 marca 2012 r. (III SA/Wr 687/11), organ odwoławczy podniósł, że na tle uregulowań rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowej dla uznania skutecznego następstwa prawnego nie jest wystarczające wyłącznie przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz następcy wraz z dopełnieniem przez niego warunków formalnych, lecz muszą być także spełnione uprzednio przesłanki dopuszczalności przyznania płatności rolnej przekazującemu gospodarstwo. Uprawnienia z § 23 i § 25 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mają bowiem charakteru samoistnego, lecz pochodny, mający związek z faktem, czy poprzedni wnioskodawca (§ 23) bądź beneficjent (§ 25) posiadali legitymację do występowania w takim charakterze, to znaczy przysługiwał im w szczególności status rolnika uprawnionego do przyznania płatności. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Dyrektora ARMiR z [...] grudnia 2014 r., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu i instancji. Zarzuciła, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie przepisów o właściwości. W uzasadnieniu podniosła, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. może być rozstrzygnięcie innego organu lub sądu, które determinuje możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej. Sytuacja taka w sprawie niniejszej nie zachodziła. Nie istniały przeszkody, aby rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności wydać w oparciu o stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania skarżonego aktu. W datach przekazania gospodarstwa rolnego oraz składania wniosków transferowych spółka cywilna posiadała numer identyfikacyjny producenta rolnego, posiada go zresztą obecnie. Nie występują żadne wątpliwości co do numeru producenta poprzednika prawnego skarżącej spółki [...]. Bieg zobowiązania rolnośrodowiskowego z mocy samego prawa rozpoczyna się w roku, w którym złożono pierwszy wniosek rolnośrodowiskowy. Dla powstania zobowiązania praw nie przewiduje dodatkowo jakiegokolwiek władczego aktu organu jak decyzja w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. W tym kontekście chybione są twierdzenia organów, iż spółka cywilna [...], następnie [...] nie zaciągnęły skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 k.p.a., który wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Brzmienie powyższego przepisu: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie" wyraźnie wskazuje, że w przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych w tym przepisie podstaw organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu także w trakcie postępowania ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Na podstawie pkt 4 powyżej cyt. Przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku zatem, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Organ administracji publicznej obowiązany jest ponadto ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Z powyższego wynika, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: – postępowanie administracyjne jest w toku; – rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; – zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, iż nie wystąpiły przesłanki obligujące organ do zawieszenia z urzędu postępowania z wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PRO W 2007-2013) na rok 2010, złożonego w przypadku następstwa prawnego ([...] jako następca prawny spółki [...]). Zgodnie z treścią art. 25 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej ustawa z 7 marca 2007 r.) w sprawach o przyznanie pomocy (w tym pomocy rolnośrodowiskowej – art. 5 ust. 1 pkt 14), w przypadku przekształcenia wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Również rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. w § 28 stanowi, że w przypadku zaistnienia następstwa prawnego, w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, jego następca prawny może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na jego miejsce, jeżeli objął w posiadanie grunty lub stado objęte tym wnioskiem. Według ust. 2 tego przepisu następca prawny rolnika wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, następca prawny rolnika składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej przez rolnika (§ 28 ust.6). Z ustawy z dnia 7 marca 2007 r. z art. 21 ust. 1 wynika również, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (a taką jest sprawa o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – art. 20 ust.1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14) stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. nie zawierają regulacji dotyczącej formy i treści rozpoznania samego zgłoszenia następcy prawnego o wstąpieniu w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy. Zatem za zasadne wydaje się potwierdzenie przez organ takiego wstąpienia następcy prawnego w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy, zwłaszcza, że zgłoszenie to jest przyjmowane przez kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek przez pierwotnego wnioskodawcę, a który to organ może nie być właściwy miejscowo do merytorycznego rozstrzygania sprawy w odniesieniu do następcy prawnego (§ 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika). Potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia wstąpienia następcy prawnego w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy znajduje uzasadnienie w możliwości wydawania przez organ niezaskarżalnego postanowienia w myśl art. 123 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. Daje to następnie możliwość ewentualnego przekazania sprawy do merytorycznego rozpoznania przez właściwy miejscowo organ. W przedmiotowej sprawie organ tak nie postąpił. Zawieszono postępowanie tylko w sprawie wstąpienia skarżącej spółki do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy, tj. [...]. Powołano się na powody dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia, a nie podmiotu. W tych warunkach Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania. Tym samym zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Kierownika ARiMR zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które uzasadnia wyeliminowanie obu tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd nie zgadza się z zarzutem naruszenia przepisów o właściwości. Z akt sprawy wynika, że [...] wystąpiła z wnioskiem o wstąpienie do postępowania w miejsce [...], która to spółka ma siedzibę w powiecie b. [...] prawidłowo zatem złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania po [...] do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., który był właściwym dla wnioskodawcy. W związku z tym jednak, iż [...] ma siedzibę w W., w konsekwencji właściwym miejscowo dla spraw tej spółki zgodnie z treścią § 17 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest Kierownik Biura Powiatowego [...] z siedzibą w W.. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).