VIII SA/Wa 82/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. P. na czynność Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od terminu przewidzianego do złożenia wniosku o udzielenie dotacji 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta G. na rzecz skarżącej E. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...].10.2021 r. Skarżąca prowadzaca Niepubliczny Punkt Przedszkolny "[...]" w G. zwróciła się z wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy G. o odstąpienie od terminu [...] wrzesnia oraz przyznanie dotacji oświatowej na rok 2022 dla Niepublicznego Punktu Przedszkolnego ,, [...]" wpisanego do ewidencji przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych [...].08.2014 pod numerem [...]. Wskazała, że wniosek o dotację złożyła do urzędu [...].10.2022 r. W uzasadnieniu podniosła, że: - prowadzi placówkę od 2014 roku, każdego roku wniosek skladalam zgodnie z terminem [...] września, - jej placówka to mała firma, we wrześniu obecnego roku (ze względu na chwilowy niedobór pracowników) niespodziewanie musialam zająć się sprawami opiekuńczymi w wymiarze godzin przekraczającym etat, w związku z tym nieswiadomie przeoczyła termin składania wniosku, - jej placówka zapewnia opiekę dzieciom od 2 roku życia, w naszym mieście jest duże zapotrzebowanie na takie usługi, - ze względu na fakt, iż prowadzi mała firmę, pieniądze z dotacji oświatowej stanowią dużą wartość, dzięki niej możliwa jest realizacja zadań edukacyjnych (logopeda, język angielski, tańce) a także opłacenie czynszu, opłat za gaz czy energię elektryczną, -pozbawienie dotacji nie pozwoli na dalsze prowadzenie działalności. W odpowiedzi na w/w pismo Burmistrz Gminy i Miasta G. zaskarżoną czynnoscia z [...].11.2021 r. poinformował, że odstąpienie nie jest możliwe, a prowadzona przez Skarżąca placówka od [...].01.2022 r. nie otrzyma dotacji z budżetu gminy. Wskazał, że zgodnie z § 5 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...].01.2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez organ inny niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, wniosek o przyznanie dotacji na 2022 r, powinien być złożony do [...].09.2021 r. Termin ten wykika też z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z [...].10.2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych i jest bardzo ważnym term,inem. Podniósł, ze organ wykonawczy może wyrazić zgodę na odstąpienie od w/w terminu tylko w sytuacjach wyjątkowych, których przyczyny są obiektywne, niezależne od woli organu prowadzącego placówke. Chodzi o sytuacje losowe na które nie mamy wpływu, przeszkody nie do przezwyciężenia, takie jak nagła choroba, pożar itp., potwierdzone załączonymi dokumentami do wniosku. W skardze na w/w czynność Skarżąca zarzuciła: I. obrazę przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 33 ust. 4 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art.7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia poza zakresem uznania administracyjnego i naruszającego w ten sposób słuszny interes skarżącego wskutek dokonania arbitralnej, a nie swobodnej, oceny zebranego w sprawie materiału, II. obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj.: b) naruszenie art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a. - poprzez brak oceny zgromadzonego w sprawie materialu dowodowego i pominięcie dokumentów, które wskazują, że bez udzielenia dotacji zagrożone będzie dobro dzieci, w tym dobro dzieci niepełnosprawnych. Podnosząc powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu/czynności z dnia [...].11.2021 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że skarżąca wniosek odstąpienie uzasadniła tym, że z uwagi na niedobór pracowników we wrześniu 2021. r. i konieczność wykonywania osobistej pracy w placówce w wymiarze przekraczającym etat, nie była w stanie dotrzymać ww. terminu, przeciążona pracą przeoczyła go. Podała, ze we wrześniu pozostała z 1 pracownikiem, przedszkole pracuje od [...] do [...], toteż musiała poświęcić swój czas na opieke nad dziećmi, pracowała od [...] do [...]. Ponadto musiała zajmować się pozostałymi sprawami przedszkola tj. księgowością, sprawami merytorycznymi, szukaniem pracowników oraz organizowaniem przeprowadzki, bowiem otrzymała w tym samym okresie wypowiedzenie umowy najmu lokalu przedszkolnego. Podniosła, że organ nie tylko nie przedstawil żadnych kryteriów jakimi kierował się załatwiaiąc odmownie wniosek strony, nie odniósł się do argumentacji strony i nie uwzględnił celu dotacji, w tym faktu, że dotyczy ona właśnie dzieci. Rozstrzygnięcie organu odrywa się od tak podstawowych kwestii jak dobro dziecka, gdy wnioskująca o odstąpienie od terminu placówka nie jest placówką nową, lecz już funkcjonującą, a zatem pozbawienie jej dotacii (o ile nie doprowadzi do likwidacji) w istotny sposób przełoży się na pogorszenie sytuacji podopiecznych kontynuujących w niej pobyt, których to zaięcia edukacyjne (logopeda, język angielski, tańce) a także warunki bytowe zależne są od udzielenia dotacji. Wskazała, że w placówce przebywa jedno dziecko z orzeczeniem o niepełnosprawności oraz jedno z orzeczeniem o potrzebie wczesnego wspomagania bez możliwości skorzystania z wczesnego wspomagania w innej placówce (brak miejsc). Tym samym brak ww. dotacji uniemożliwi opisanym wyżej dzieciom korzystanie z pomocy, do czego organ w ogóle nie odniósł się, ani nie wazył tej okoliczności przy rozstrzyganiu. Wskutek zaistnienia ww. braków, wydane rozstrzygnięcie znajduje siq poza zakresem uznania administracyjnego i narusza w ten sposób słuszny interes skarżącego, gdyż dokonana ocena ma charakter arbitralny, a nie swobodny. Podniosła, że organ z urzędu dysponuje materiałami dotyczącymi placówki skarżącej, w tym jej sytuacji finansowo-personalnej, w tym dane te znajdują się w samym wniosku o dotację na rok 2022. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej zwana "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy czynności Burmistrza Gminy i Miasta G. w przedmiocie odmowy odstąpienia od terminu przewidzianego do złożenia przez skarżącą jako osobę prowadzącą przedszkole niepubliczne wniosku o przyznanie dotacji na 2022 rok. Czynność ta, jako czynność organu wykonawczego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd podzielany przez skład orzekający, że czynności podejmowane w przedmiocie dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/14 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten zachowuje aktualność również w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od tego, za niezbędnością rozpoznania sprawy w trybie sądowoadministracyjnym przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. Nadto, zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych, odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantowały stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane art. 78 Konstytucji RP. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Burmistrza, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca, pismem z dnia [...].10.2022 r. złożyła do Burmistrza Gminy i Miasta G. na podstawie art. art. 33 ust. 4 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych wniosek, o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji na przedszkole niepubliczne w 2022r. podając jego motywy. W piśmie z [...].11.2021r. Burmistrz wskazał, że wyrażenie zgody nie jest możliwe nie odnosząc się do argumentacji skarżącej. W kontekście spornego zagadnienia należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 u.f.z.o. (według brzmienia obowiązującego w dacie złożenia wniosku) dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przekazywane, pod warunkiem że organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże: 1) organowi dotującemu informację o planowanej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29 i art. 30; 2) dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32. Przez rok bazowy, stosownie do art. 2 pkt 25 u.f.z.o. należy rozumieć rok poprzedzający rok budżetowy. Natomiast, w myśl art. 33 ust. 4 u.f.z.o., na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29 i art. 30, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. W kontekście podanych regulacji prawnych, niewątpliwie zasadą jest, że udzielenie dotacji zależne jest od spełnienia przez organ prowadzący przedszkole przesłanek wymienionych w art. 33 ust. 1 u.f.z.o., w tym, w określonym w nim terminie powinien podać informację o planowanej liczbie uczniów oraz wprowadzić odpowiednie dane do systemu informacji oświatowej. Niewykonanie bądź nieterminowe wykonanie tych czynności, zasadniczo powoduje utratę prawa do otrzymania dotacji. Nie mniej, w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. prawodawca dopuścił możliwość wyrażenia zgody przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Bez znaczenia w kontekście tego przepisu, pozostaje zatem stwierdzenie zawarte w pismie organu z [...].11.2021 r., że w/w termin jest bardzo ważnym terminem. Istotne jest bowiem uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od tych terminów, co ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku, nie jest rolą Sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą Sądu jest bowiem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania ( v. wyrok NSA z 19 czerwca 2019r., sygn. akt I GSK 613/19 ). Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony. Tymczasem, w rozważanej sprawie, jedyny argument przedstawiony w piśmie organu z [...].11.2021r. zawiera się w stwierdzeniu, iż zgoda na odstąpienie od w/w terminu jest możliwa tylko w sytuacjach wyjątkowych, których przyczyny sa obiektywne, niezależne od woli organu prowadzącego placówkę. Dodał, że chodzi o sytuacje losowe na które nie mamy wpływu, sytuacje nie do przezwyciężenia, takie jak nagła choroba, pożar itp. Potwierdzone załączonymi do wniosku dokumentami. Pomijając nietrafność użytego sformułowania, stanowiącego swego rodzaju rozstrzygnięcie w sprawie, iż odstąpienie od terminu nie jest możliwe, który to podmiot jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego był właściwy do wyrażenia zgody lub odmowy odstąpienia od terminu, o którym mowa w ust. 1 art. 33 u.f.z.o., to nie sposób w oparciu o to stwierdzenie, jak i następne ogólne stwierdzenia z w/cyt. pisma przyjąć, że organ uzasadnił swoje stanowisko w sposób, jaki wymagają tego reguły praworządności i rzetelnie stosowane reguły procesowe. Stwierdzenie, iż wniosek winien być złożony do [...].09.2021 r. jest truizmem, okolicznością nie budzącą wątpliwości żadnej ze stron, a dopiero jego przekroczenie i okoliczności z tym związane (czego organ zasadniczo w ogóle nie rozważał) stanowi podstawę faktyczną do złożenia wniosku w trybie przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Co również należy uwypuklić, pomimo argumentacji strony, iż nieterminowe złożenie wniosku spowodowane było niedoborem pracowników, organ w żaden sposób nie ustosunkował się do tej kwestii. Podobnie nie odniósł się do argumentacji, iż brak zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji byłby daleko idący w skutkach. Przedszkole zostałoby pozbawione środków finansowych koniecznych na prowadzenie działalności, w konsekwencji doszłoby do zamknięcia przedszkola, co stoi w sprzeczności z interesem gminy i rodziców przedszkolaków. Organ nie rozważył również wskazania, że skarżąca od 2014r. dopełniała obowiązku złożenia wniosku o udzielenie dotacji w terminie i jest to pierwszy, niezawiniony przypadek przekroczenia terminu, wynikający z przyczyn niezależnych jak i okoliczności, że placówka zapewnia opiekę dzieciom od 2 roku zycia i dużego zapotrzebowania na taka usługę w mieście. Organ z urzędu dysponuje materiałami dotyczącymi sytuacji placówki skarżącej, w tym jej sytuacji finansowo-personalnej, a zatem i tymi że do placówki uczęszcza dziecko z orzeczeniem niepełnosprawności i potrzebie wczesnego wspomagania. Niewątpliwie skarżąca przedstawiła ważkie nie tylko z jej perspektywy argumenty, które przynajmniej powinny skłonić organ do pochylenia się nad nimi i przedstawienia argumentacji, która mimo tego, przemawia jego zdaniem za odmową wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. Nie bez znaczenia powinna być również ocena, czy mimo nieterminowego złożenia wniosku o dotację, zaplanowane środki na dotację i ich bieżące wydatkowanie, umożliwiały uwzględnienie skarżącej jako ich beneficjenta, mając także na uwadze dobro uczęszczających do przedszkola dzieci i uzasadnione oczekiwania rodziców. Tym bardziej, że przekroczenie terminu było zaledwie kilkudniowe, a skarżąca wskazywała, że nastąpiło z przyczyn przez nią niezawinionych. W rezultacie, z podanych przyczyn Sąd za zasadne uznaje podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a także art. 6 i art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zmierzających do załatwienia sprawy, art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organów władzy publicznej i art. 11 k.p.a., przez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Rozpoznając wniosek ponownie, organ weźmie pod uwagę stanowisko oraz oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Organ będzie miał na uwadze, że odmowa lub wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. pozostawione jest uznaniu organu wykonawczego j.s.t., jednak jak wcześniej to wskazano, organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi się kierował oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym wniosku. Brak stosownego uzasadnienia przyjętego przez organ stanowiska wyklucza ocenę, iż uznanie administracyjne powzięte zostało w granicach prawa, nie pozwala bowiem zarówno stronie jak i Sądowi na kontrolę toku i sposobu rozumowania organu oraz przyjętych u jego podstaw przesłanek i kryteriów. Z podanych przyczyn, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności organu ( pkt 1). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 265) na które składa się wpis od skargi [...] zł, opłata za pełnomocnictwo 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika [...] zł.