VIII SA/Wa 822/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa), nakazał (po raz wtóry) K. J. (skarżąca) rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości K. nr [...],[...] S., określając, iż prace rozbiórkowe należy rozpocząć dnia [...] września 2012 r. i zakończyć w terminie 1 miesiąca od dnia rozpoczęcia rozbiórki. Dla ww. czynności PINB określił następujące warunki: zapewnić nadzór nad robotami rozbiórkowymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności; umieścić w widocznym miejscu tablicę informacyjną; teren rozbiórki ogrodzić i oznakować tablicami ostrzegawczymi; roboty rozbiórkowe prowadzić w sposób jak najmniej uciążliwy dla otoczenia, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi prowadzenia robót rozbiórkowych oraz przepisami bhp; prowadzić na bieżąco dziennik rozbiórki; po wykonaniu wszystkich robót uporządkować teren i zawiadomić organ nadzoru budowlanego o wykonaniu rozbiórki. Przedstawiając stan faktyczny sprawy PINB wskazał, iż decyzją z [...] grudnia 2010 r. nakazał skarżącej przeprowadzenie remontu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości K. nr [...], poprzez wykonanie określonych robót remontowo - budowlanych. Na skutek wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]INB, organ odwoławczy) uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując jednocześnie rozbiórkę ww. budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącej, wyrokiem z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 496/11 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzająca ją decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] maja 2012 r. rozprawę administracyjną w sprawie rozbiórki spornego budynku mieszkalnego (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych - Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043). W toku tej czynności skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozbiórkę spornego budynku, ponieważ jest tam na stałe zameldowana, budynek ten stanowi dorobek całego jej życia, a w przypadku jego rozbiórki poniesie dodatkowe koszty i utraci możliwość uzyskania odszkodowania za budynek mieszkalny. PINB ustalił, iż stan techniczny budynku jest zadowalający i nie stwarza zagrożenia dla dalszego użytkowania i funkcjonowania po ewentualnym remoncie (opinia dot. stanu technicznego budynku mieszkalnego sporządzona przez osobę uprawnioną), jednakże "bezsensowny staje się remont obiektu z uwagi na brak decyzji w sprawie odbudowy wału letniego". Wyjaśnił, iż sporny budynek sytuowany jest na działce nr [...] położonej w obrębie wału letniego rzeki W.. Wał ten, po powodzi w maju i czerwcu 2010 r., na podstawie protokołu zniszczenia [...] wału letniego rzeki W., odcinek K.w km 0+000 - 2+200" z dnia [...] lipca 2010 r. został na odcinku K. w km 0+000 -2+200 wyłączony z ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Podstawę powyższego stanowił "brak celowości przywrócenia jego sprawności". Tym samym chroniony do tej pory ww. wałem obszar, w tym także nieruchomość skarżącej stał się terenem zalewowym głównego [...] wału rzeki W.. Ostatecznie PINB stwierdził, iż pomimo technicznej możliwości wykonania remontu spornego budynku, wydanie decyzji w tym zakresie jest niecelowe. Aktualne usytuowanie ww. budynku wyklucza jego bezpieczne użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem (w czasie powodzi istnieje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia), zatem wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących tego obiektu jest bezcelowe, bowiem ze względu na usytuowanie tego obiektu budowlanego nie można go zakwalifikować do użytkowania. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. Wyjaśniła, że w związku ze stratami spowodowanymi wielokrotnym zalewaniem gospodarstwa we wsi K. [...] przez wody rzeki W. ubiega się o wykup przez Skarb Państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa oraz o odszkodowanie za poniesione straty i brak możliwości zarobkowania w tym gospodarstwie. Gospodarstwo to położone jest w pobliżu wału na terenie zalewowym rzeki W.. Wszystkie budynki zostały zniszczone, po zalaniu, w obecnym stanie nie nadają się do ponownego zamieszkania. Sprawa wykupu nieruchomości i odszkodowania, o które się ubiega, trwa już bardzo długo i do dziś nie została rozwiązana. Gospodarstwo było dorobkiem życia jej i jej męża, obecnie siedlisko z przyczyn obiektywnych nie nadaje się do użytkowania, a tym bardziej do zamieszkania. Wyjaśniła, że nie mieszka tam ani nie przebywa, nie może zmienić siedliska, gdyż nie otrzymała dodatkowych pieniędzy, które umożliwiłyby jej zakup mieszkania lub domu. Wskazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie rozbiórki budynku jest niemożliwe z uwagi na jej trudną sytuację życiową i finansową. Poniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 77 Kpa, zaniechano bowiem wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego sprawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]INB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z regulacją art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego upoważnione są do wydania decyzji w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, bądź powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że sporny budynek aktualnie usytuowany jest na obszarze wykluczającym jego bezpieczne użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Jakkolwiek istnieje możliwość wykonania remontu ww. budynku, który doprowadzi go do właściwego stanu technicznego, to i tak, z uwagi na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, spowodowane usytuowaniem w obszarze zalewowym głównego [...] wału rzeki W., nie będzie możliwości dopuszczenia obiektu do użytkowania. W konsekwencji wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych w obrębie przedmiotowego budynku mieszkalnego jest bezzasadne, gdyż ze względu na usytuowanie budynku, nie można zakwalifikować go do remontu. Reasumując [...]INB stwierdził, iż zaistniały stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, w świetle którego, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu. Nadto zaakcentował, iż stanowiska organu co do rozbiórki budynku nie zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. w związku z uprzednią decyzją organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 10, art. 9 i art. 11 Kpa oraz przepisów prawa materialnego – art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca podała, że orzekające w sprawie organy obu instancji nie wzięły pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności jako nieistotną pominęły kwestię równolegle toczącego się postępowania sądowego dotyczącego między innymi żądania wykupu nieruchomości gruntowej na której posadowiony jest budynek, którego rozbiórkę nakazano skarżącej. Ponadto przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. PINB nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i żądań. Organ w żaden sposób nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów i o możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie. Decyzja tegoż organu (I instancji) obarczona była więc wadą i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ odwoławczy zarzutu naruszenia art. 10 Kpa nie uwzględnił, nie wypowiedział się także w kwestii pozostałych zarzutów. Podniosła, iż z treści decyzji organów obu instancji nie wynika zasadność restrykcyjnie nałożonych nań obowiązków. W uzasadnieniu decyzji brak jest wytłumaczenia zasadności nakazu rozbiórki należącego do skarżącej budynku mieszkalnego. Podkreśliła, że wbrew ustawowym obowiązkom wynikającym z art. 9 i art. 11 Kpa, uzasadnienie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że budynek aktualnie usytuowany jest na obszarze zalewowym i mimo że obiektywnie ze względów technicznych nadaje się do remontu jest to bezcelowe. Wskazała, że wszystkie organy administracji rządowej i samorządowej pozwane w postępowaniu dotyczącym wykupu tej nieruchomości stoją na stanowisku, że gospodarstwo skarżącej nie stanowi polderu. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiące podstawę do orzeczenia o nakazie rozbiórki spornego budynku. Z oceny technicznej budynku sporządzonej przez osobę uprawnioną jednoznacznie wynika, że "stan techniczny budynku jest dobry i nie stwarza zagrożenia dla użytkowania i funkcjonowania". Autorka skargi postawiła zarzut zasadności rozbiórki tego obiektu, ze względu na równolegle toczące się postępowanie o wykup tej nieruchomości. W podsumowaniu podniosła, że nakładanie przez organy nadzoru budowlanego obowiązku rozbiórki na skarżącą i obarczanie jej z tego tytułu dodatkowymi kosztami jest nieuzasadnione, a z całą pewnością przedwczesne. W odpowiedzi na skargę [...]INB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy decyzja PINB nakładająca na skarżącą obowiązek rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego są zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 496/11 uchylił zaskarżoną decyzję nakazującą rozbiórkę spornego budynku oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny prawidłowo ustalić stan faktyczny, ocenić materiał dowodowy i zastosować właściwą normę prawną w zakresie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem celowości zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu ww. zalecenia określone w uzasadnieniu zostały przez organy nadzoru budowlanego obu instancji wykonane. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przepisu tego nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (art. 67 ust. 2 Prawa budowlanego). Przepis ten nakłada obowiązek wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, którego stan i przeszkody prawne nie pozwalają na doprowadzenie do umożliwienia jego dalszego użytkowania, poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, polegających na odbudowie, remoncie lub wykończeniu. Jednocześnie przepis ten nie odnosi się do określonego stanu zaawansowania obiektu, w zakresie wykonanych w nim robót lub do stopnia jego zniszczenia, albo do zamierzeń właściciela lub zarządcy, związanych z ewentualnym doprowadzeniem do użytkowania obiektu. Przesłankami do nakazania rozbiórki jest stwierdzenie przez właściwy organ, że obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i że w każdym z tych przypadków nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy. Odnosi się to przede wszystkim do sytuacji, gdy stan obiektu uniemożliwia doprowadzenie do właściwego stanu technicznego (np. obiekt może stwarzać bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, którego nie można zlikwidować) lub obiekt nie spełnia wymagań, umożliwiających jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, albo też właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości do przeprowadzenia działań, związanych z wykonaniem odbudowy, remontu lub wykończeniem nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu. Rozstrzygnięcie powyższych kwestii powinno zostać dokonane przez właściwy organ nadzoru budowlanego, z uwzględnieniem stwierdzonego stanu technicznego obiektu budowlanego i obowiązującego w dniu orzekania stanu prawnego oraz zamiarów i możliwości właściciela lub użytkownika obiektu budowlanego w zakresie dalszych działań związanych z obiektem. Stwierdzenie przez organ orzekający, w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, o braku istnienia przeszkód prawnych (np. przeciwwskazań w zakresie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem) oraz o braku przeszkód technicznych, a tym samym o możliwości wykonania odbudowy, remontu lub wykończenia obiektu budowlanego, może stanowić podstawę do wydania decyzji, na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane i tym samym zapewnienia warunków do dalszego użytkowania obiektu (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 625-627). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż stan techniczny spornego budynku wedle opinii technicznej sporządzonej przez Z.M. o specjalności konstrukcyjno – budowlanej, określony został jako dobry, nie stwarzający żadnego zagrożenia dla jego dalszego użytkowania i funkcjonowania, wymagający jedynie niewielkiego remontu. Jednakże w ocenie tej opiniujący zawarł wniosek, iż remont ww. obiektu jest bezsensowny, z uwagi na brak decyzji w sprawie odbudowy wału letniego. Podkreślić przy tym należy, że z akt postępowania administracyjnego oraz twierdzeń skarżącej wynika bezspornie, iż budynek mieszkalny przeznaczony do rozbiórki jest niezamieszkany i nieużytkowany. Istotną w sprawie jest okoliczność, że protokołem zniszczenia [...] wału letniego rzeki W., odcinek K. w km 0+000 – 2+200, spisanym w dniu [...] lipca 2010 r., ww. wał wyłączony został z ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz. U. z 2005 r. Nr 7, poz. 55). Skutkiem powyższego protokołu jest brak ochrony prywatnych terenów o powierzchni około [...] ha - gruntów ornych i sadów z pojedynczymi zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi przed powodzią. Faktu powyższego skarżąca nie zakwestionowała. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo wywiodły, iż pomimo dobrego stanu technicznego spornego budynku mieszkalnego, w sytuacji sytuowania obiektu na terenie, na którym występuje bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, niemożliwym jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego. Co istotne, jak wskazała sama skarżąca, budynek ten jest nieużytkowany, a ona przebywa ("pomieszkuje") w swoich dzieci. Powyższe okoliczności skutkują uznaniem, że w sprawie dotyczącej przedmiotowego obiektu istnieją przeszkody prawne nie pozwalające na doprowadzenie do umożliwienia dalszego użytkowania tego budynku, poprzez wykonanie jego remontu. Zatem w ocenie Sądu, decyzje organów orzekające o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego są prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa należy podnieść, że jakkolwiek naruszenie tego przepisu stanowi co do zasady naruszenie przepisów postępowania mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jednak należy uznać, że w niniejszej sprawie uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy skutkujący uwzględnieniem skargi przez Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Niewystarczające jest samo wskazanie naruszenia przepisu art. 10 Kpa, ale konieczne jest wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy administracyjnej. To na stronie podnoszącej ten zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Podnoszone w skardze okoliczności, w tym stanowisko skarżącej, znane było organom administracyjnym. Skarżąca sprzeciwiała się rozbiórce do czasu uzyskania odszkodowania i z powodu toczącego się procesu o wykup nieruchomości. Pozostałe argumenty skarżącej należy uznać za nietrafione. W niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konkludując, zdaniem Sądu, organy wyczerpująco rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu sytuacja życiowa skarżącej nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu, podobnie jak okoliczność toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w zakresie wykupu nieruchomości. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.