VIII SA/Wa 824/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska /sprawozdawca/, Asesor WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję W.P. w dniu [...] lipca 2008r., wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział R. Inspektorat ZUS w P. z wnioskiem o umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, załączając stosowne dokumenty. Po rozpatrzeniu wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. w dniu [...] sierpnia 2008r., decyzją wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, ust. 2, ust.3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., nr 11, poz. 74 z późn. zm. zwana dalej u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek i odsetek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ZUS podał, iż w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności – w sytuacji gdy za umorzeniem przemawia ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Przesłanki umorzenia w trybie art. 28 ust. 3a określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.(Dz.U. nr 141, poz. 1365). Zdaniem organu biorąc pod uwagę okoliczność, że wnioskodawca jest osobą samotną, nie ma na utrzymaniu rodziny, uzyskuje dochody z renty i gospodarstwa rolnego - zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od listopada 1999r. do maja 2000r., na podstawie art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. Rozporządzenia. Dlatego, też organ wskazał na możliwość spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego, zgodnie z art. 29 u.s.u.s., gdy występują względy społeczne lub inne zasługujące na uwzględnienie, po ocenie możliwości płatniczych dłużnika. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2008r., wydaną w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 32 u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Organ odwoławczy wskazał, iż wnioskodawca posiada świadczenie rentowe w wysokości [...] zł. netto, jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, a ponadto jest osobą samotną, której sytuacja rodzinna i stan majątkowy pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych i spłatę zadłużenia. Prezes ZUS podkreślił, że w świetle art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz faktu, iż wnioskodawca jest osobą samotną, nie ma na utrzymaniu rodziny, uzyskuje dochody z renty i gospodarstwa rolnego - zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Na decyzję Prezesa ZUS z [...] listopada 2008r., wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Oddział Zamiejscowy w Radomiu, w której W.P. wniósł o umorzenie odsetek. Skarżący podkreśla, iż jego zaległości wynikają z niezrozumienia różnic pomiędzy ubezpieczeniem rentowym a zdrowotnym. Wnioskodawca, powołuje się przy tym na złą sytuację finansową, gdyż po przepracowaniu szeregu lat na stanowisku operatora spycharki i koparki otrzymuje [...] zł., zatem w opinii płatnika jego wniosek jest w pełni uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazanych. Rola Sądu sprowadza się do kontroli zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego od strony tego czy organ uzasadnił swój wybór, czy nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę oraz czy nie pominął istotnych dla sprawy elementów materiału dowodowego, przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji dopuszczenia się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77,107 § 3 oraz art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwany dalej k.p.a.), mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania które wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, do umorzenia należności z tytułu składek. Nie może tym samym "umorzyć odsetek", o co wnosi zobowiązany w treści skargi. Jeżeli wnioskodawca kwestionuje wysokość zadłużenia wobec ZUS, wymiaru zaległości składkowych oraz ewentualnych nieprawidłowości wynikających ze sposobu ich wyliczenia (co podnosił w treści skargi) może zwrócić się do właściwego organu rentowego o wydanie decyzji wymiarowej, od której służy odwołanie do sądu powszechnego. Na wstępie zasadnym jest stwierdzenie, iż postępowanie odwoławcze wszczęte wnioskiem W.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa ZUS w przedmiocie umorzenia należności składkowych - kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten zakłada, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy ( § 1 pkt 2) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ ten w ramach art. 138 § 1 kpa, może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, co Sąd podkreśla ze szczególnym naciskiem zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a., jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a., narusza prawo. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z [...] listopada 2008r., stanowi wyraźne zaprzeczenie mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes ZUS w sentencji powyższej decyzji stwierdził: " Na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., nr 11 poz. 74 z późn.zm.) po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia [...].12.2007r. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetek Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek (...)". Przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Ponadto Prezes ZUS nie powołał w podstawie prawnej decyzji z 5 listopada 2008r., przepisu art. 138 k.p.a., mimo że rzeczą organu odwoławczego było po merytorycznym rozstrzygnięciu w kwestii okresu zadłużenia, wysokości składek i odsetek, orzeczenie w przedmiocie bytu decyzji organu I instancji, czego organ odwoławczy nie uczynił. Wydaje się, iż zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, intencją organu odwoławczego było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszoinstancyjnej , czego jednak organ nie uczynił. Zatem przytoczone okoliczności wskazują, że w zaskarżonej decyzji Prezes ZUS formułując w wyżej przytoczony sposób sentencję decyzji nie dopełnił kompetencji organu odwoławczego. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji, skutkująca jej uchyleniem sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy, czyli zasadności odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne w świetle sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego. Uchylenie decyzji Prezesa ZUS nie oznacza więc, że wniosek skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny. Kwestia ta, jak już wyżej wyjaśniono, stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa ZUS. Sąd również dostrzega inne uchybienia proceduralne. Podkreślić trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Decyzja ta, ze względu na pobieżne uzasadnienie - w ocenie Sądu - została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a także z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie. Rozpoznając jeszcze raz wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Organ administracyjny winien także, w toku postępowania uwzględniać zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). Musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 kpa, zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.