VIII SA/Wa 825/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego J. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. R. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy B. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego zamierzonej przez [...] Sp. z o.o. ul. [...], [...] W. dla budowy stacji bazowej [...] telefonii komórkowej sieci [...] ([...]), na części działki nr ewid.[...] w miejscowości N. [...], gm. B. orzekło o utrzymaniu w mocy wskazanej decyzji organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej [...] telefonii komórkowej sieci [...] ([...]) na działce nr ewid. [...] w miejscowości N. [...], gm. B.. Organ I instancji wszczął postępowanie, po przeprowadzeniu którego w dniu [...] kwietnia 2011 roku wydał decyzję ustalającą warunki lokalizacji. Decyzja ta po rozpoznaniu odwołania J. R. została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku uchylona w całości i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] września 2011 roku ustalił warunki lokalizacji dla wskazanej we wniosku inwestycji. Decyzja ta także została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2011 roku i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po raz kolejny warunki lokalizacji inwestycji zostały ustalone decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 roku, która także została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2012 roku i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W dniu [...] maja 2011 roku po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy B. wydał decyzję ustalającą warunki lokalizacji wskazanej wyżej inwestycji. Jako podstawę prawną wskazał art.104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50, art. 54, art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r. poz. 717; dalej: "u.p.z.p."). We wniesionym odwołaniu skarżący wnosząc o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił naruszenie: 1) art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez nie wskazanie w decyzji maksymalnych parametrów technicznych - anten objętych analizą oraz mocy anten radioliniowych; 2) art. 8 w związku z art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w nawiązaniu do art. 2 oraz art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nie wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego zastosowanego rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie wskazanie, na czym polega istota kwalifikacji inwestycji, co uniemożliwia stronie poznanie stanowiska organu i tym samym podjęcia z nim polemiki, co skutkuje tym, iż sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny również są pozbawione możliwości oceny stanowiska organu; 3) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w nawiązaniu do art. 2 Konstytucji RP poprzez nie wyjaśnienie stronom, dlaczego organ uznał, iż moc EIRP anten na tym samym sektorze podlega osobnej analizie, co wskazuje, iż organ badał nie moc poszczególnych anten, lecz linię narysowaną w dokumentacji przez inwestora, co nie znajduje logicznego uzasadnienia dla tak przyjętego stanowiska, 4) art. 8 w związku z art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustalenie czy podane moce oraz tilty w decyzji są maksymalne w sytuacji, w której te dane znajdują się w danych katalogowych poszczególnych anten; 5) art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 63 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez nie wskazanie jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji, co po raz kolejny uniemożliwia stronie poznanie stanowiska organu i tym samym podjęcie z nim polemiki; 6) art. 6 ust 2 pkt 1 oraz 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska - poprzez nie dokonanie ich analizy w sytuacji, w której inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Decyzją z dnia [...] września 2012 roku (wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu ww. odwołania utrzymało decyzję z dnia [...] maja 2012 roku w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że wydana decyzja jest kolejną decyzją organu odwoławczego w niniejszej sprawie. W poprzednich rozstrzygnięciach Kolegium wskazywało na uchybienia postępowania mające istotny wpływ na prawidłowość wydanych decyzji, jak i na uchybienie formalne związane z nieprawidłowym ustaleniem stron postępowania. Kolegium podniosło, iż organ I instancji dołączył do akt sprawy wypis uproszczony z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest K. M., a działki Nr [...] – Ł. D.. Nadto w dniu [...] kwietnia 2012 r. zawiadomił wszystkie strony, w tym ww. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium uznało, że jest on wystarczający do wydania decyzji lokalizacyjnej dla zamierzonej inwestycji. Wskazało, iż z akt sprawy wynika, że w terenie położenia działki Nr [...] plan miejscowy nie obowiązuje, zatem prawidłowo ustalono warunki lokalizacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nadto decyzja poprzedzona została projektem przygotowanym przez osobę do tego uprawnioną, który to projekt poddany został uzgodnieniu z właściwym organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., tj. w zakresie ochrony gruntów rolnych, postanowienie wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. Starosta [...]. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r. uznał, że przedsięwzięcie to nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czemu dał wyraz również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż w ramach inwestycji, której dotyczy sprawa będą zamontowane trzy anteny typu [...]na wysokości [...] m, trzy anteny [...] na wysokości [...] m oraz [...] radiolinie, przy czym tylko anteny typu [...] podlegają ocenie odnośnie mocy promieniowania izotropowego, które w niniejszej sprawie, z uwagi na wysokość ich zawieszenia nie będą oddziaływać negatywnie na otoczenie, bowiem znajdują się w miejscach niedostępnych dla ludzi. Zdaniem Kolegium decyzja prawidłowo określa rodzaj inwestycji podając rodzaj i ilość anten oraz ich moc, zawiera także pozostałe elementy merytorycznego rozstrzygnięcia wskazane przepisem art. 54 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium nie podzieliło ich zasadności. Wskazało, iż parametry techniczne inwestycji wskazano w sposób prawidłowy. Organ I instancji w toku postępowania wyjaśnił również jakimi kryteriami kierował się przy ocenie zamierzonej inwestycji dla której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czemu dał wyraz w postanowieniu z [...] marca 2012 r. i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty sformułowane w punktach 2, 3, 4 i 5 odwołania. Wskazało, iż obszar oddziaływania inwestycji ustalony został w odległości 70 m od środka elektrycznego każdej anteny sektorowej w osi głównej wiązki promieniowania. Natomiast ustalając obszar oddziaływania organ I instancji miał na uwadze przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z 9 listopada 2004 r., zmienionego rozporządzeniem z 21 sierpnia 2007 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zgodnie z którym w zależności od mocy anten wchodzących w skład stacji bazowej uzależniona jest odległość brana pod uwagę przez organ przy określaniu miejsc dostępnych dla ludności. Odnosząc się do zarzutu określonego w punkcie 6 odwołania Kolegium podniosło, iż nie wskazuje na czym miałyby polegać ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Kolegium wyjaśniło, że stanowisko Ministerstwa Zdrowia nie stanowi źródła prawa i nie mogło być wzięte pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 23 września 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2012 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucił jej naruszenie: 1) art. 6, art. 8, art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez nie wskazanie konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, którą organ analizował. Powyższe ma ogromne znacznie albowiem Sąd analizuje czy prawidłowo zastosowano konkretny przepis prawa materialnego i dokonuje jego kontroli; 2) art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, co narusza zasadę równości wobec prawa i nie pozwala sądowi na poznanie stanowiska organu w ich zakresie; 3) art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 63 ust 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie faktu, iż energia anten sektorowych na poszczególnych azymutach podlega zsumowaniu jak i również pomiędzy samymi azymutami, nie podania mocy anten radioliniowych, a co najważniejsze brak uwzględnienia zjawiska odbić oraz wskazania błędu metody obliczeniowej; 4) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004, Nr 254, poz. 2573 ze zm.) poprzez jego pominięcie. Konieczność stosowania powyższego przepisu potwierdza NSA w wyroku II OSK 1695/10 z dnia 14 grudnia 2011 roku, NSA II OSK 1485/10 w wyroku z dnia 25 października 2011 roku; 5) art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie wyjaśnienie istoty kwalifikacji z uwagi na brak wskazania jej metody, wyjaśnienia, dlaczego organ przyjął, iż przedmiotem badania jest narysowana linia przez inwestora, a nie konkretna wartość pola elektromagnetycznego (rozdzielono EIRP anten), czy wiązka główna ma stałą szerokość i ile ona wynosi, w jakim miejscu jej narysowana została linia. Powyższe braki nie pozwalają stronie na podjęcie polemiki z wydanymi decyzjami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał za nie uzasadnione. Poniósł, iż trudno jest odnieść się do prawidłowości zarzutu zawartego w pkt 1 skargi, gdyż jest on niekonkretny. Kolegium wskazało, iż odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania. Podniosło, iż decyzja organu I instancji prawidłowo określiła rodzaj inwestycji tj. min. wskazała rodzaj, ilość anten sektorowych i ich sumaryczną moc, dlatego też Kolegium w wydanym rozstrzygnięciu nie powtórzyło mocy anten, co nie ma znaczenia dla jego prawidłowości. Nadto zauważyło, iż moc anten radioliniowych nie musiała być podana, bowiem mocy ich nie sumuje się z mocą anten sektorowych. Kolegium wskazało także, iż inwestor do wniosku załączył kwalifikację planowanej do budowy stacji telefonii komórkowej, a określone w tym dokumencie dane charakteryzujące tę inwestycję były przedmiotem oceny nie tylko przez organ I instancji, ale również dwóch organów specjalistycznych tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, które również uznały, że planowana stacja o określonych we wniosku parametrach, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem podzieliło zarzutu braku wyjaśnienia sposobu kwalifikacji tej inwestycji. Na rozprawie sądowej w dniu 14 lutego 2013 r. Sąd postanowił o dopuszczeniu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 dalej: "p.p.s.a."), które przyłączyło się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] września 2012 r. nie może się ostać, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, iż rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ administracji publicznej (zobligowany zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.) po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010). W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu odwoławczego – nie spełnia opisanych wyżej wymogów bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W obu przypadkach konsekwencją było naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne, odtwórcze i brak w nim elementów samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nawet bowiem jeśli organ odwoławczy doszedłby, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków i precyzyjne przytoczenie przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Tymczasem Kolegium w niniejszej sprawie ograniczyło się do podtrzymania ustaleń i stanowiska organu I instancji, jednak – a przynajmniej to wynika z uzasadnienia decyzji – bez głębszej refleksji i przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie i zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia. Sąd dokonując ponownej kontroli nie przesądza zatem, co do meritum, o prawidłowości decyzji organu I instancji, ponieważ zastąpiłby w tej mierze organ odwoławczy, to zaś nie tylko nie leży w jego kompetencji, ale w świetle obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalne. Wobec powyższego, już tylko z powyższego względu, rzeczą Sądu jest uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd nie może bowiem skutecznie dokonać oceny merytorycznej rozstrzygnięcia Kolegium, a to z tego względu, że nie poddaje się ono weryfikacji z uwagi na uchybienia procesowe, które przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy powinny zostać usunięte zgodnie z powyższymi wywodami. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (punkt 2). Rozstrzygnięcie o kosztach, które obejmuje uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł plus 17 zł opłaty od pełnomocnictwa, Sąd zaś oparł treść art. 200, art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) i art. 209 p.p.s.a. (punkt 3).