VIII SA/Wa 825/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2018r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego T. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z [...] września 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania T. P. (dalej: "Skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Organ I instancji" lub "Prezydent R.") z [...] sierpnia 2018 r. Przedmiotem decyzji było określenie skarżącemu i S. P. jako współwłaścicielom nieruchomości wysokości miesięcznej opłaty ([...] zł za każdy miesiąc w okresie od lipca 2013 r. do lutego 2015 r. i [...] zł od marca 2015 r.) za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 6m oraz art. 6o i art. 6i ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; dalej: "ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach" lub "ucpg") oraz art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800; dalej: "Op"). 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania podatkowego. 2.1. Prezydent R. ustalił, że T. P. i S. P. są współwłaścicielami nieruchomości, na której posadowiony jest budynek mieszkalny o pow. [...] m2, położonej w R., przy ul. J. [...]. Przyjął, że obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na współwłaścicielach nieruchomości. Tylko jeden z nich (skarżący) złożył zaś stosowną deklarację deklarując powierzchnię poniżej [...] m2 (faktycznie zajmowaną). Druga deklaracja została złożona przez syna współwłaścicieli, który zajmuje część budynku (kondygnację) o powierzchni poniżej [...] m2. Organ I instancji nie uwzględnił zatem deklaracji złożonych przez skarżącego i jego syna oraz wydał decyzję określającą współwłaścicielom powyższej nieruchomości wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ([...] zł za każdy miesiąc w okresie od lipca 2013 r. do lutego 2015 r. i [...] zł od marca 2015 r.). Za podstawę naliczenia opłaty przyjął stawkę przewidzianą dla osób, które nie prowadzą selektywnej zbiórki odpadów, będących współwłaścicielami budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni powyżej [...] m2. Powołał się między innymi na przepisy art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6h, art. 6m ust. 1 i art. 6o ust. 1 ucpg oraz art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Op. 2.2. Odwołanie od decyzji Prezydenta R. złożył skarżący, który wyjaśnił, że w budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne. Skarżący zajmuje lokal usytuowany na parterze, a jego syn zajmuje lokal na piętrze, poprzednio zajmowany przez byłą żonę skarżącego. Opłaty powinny być zatem wnoszone przez skarżącego oraz przez jego syna, zgodnie ze złożonymi deklaracjami. 2.3. Kolegium, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta R., przedstawiło przebieg postępowania w sprawie oraz jej ramy prawne, w tym powołało się na treść przepisów art. 6m, art. 6o oraz art. 6i ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Przyjęło, że nieruchomość jest zamieszkała. Trzykondygnacyjny budynek mieszkalny zajmowany jest skarżącego i przez jego syna, prowadzącego wieloosobowe gospodarstwo domowe. Każde z gospodarstw prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów, zajmując lokal o powierzchni poniżej [...] m2. Opłatę należało jednak określić współwłaścicielom nieruchomości. Zdaniem Kolegium, nie jest istotne, kto zamieszkuje nieruchomość (właściciel czy osoby trzecie). Przepisy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nakładają obowiązek ponoszenia stosownej opłaty na właścicieli nieruchomości. Za chybione SKO uznało zatem zarzuty odwołania i związaną z nimi argumentację. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem SKO nie zgodził się skarżący. Wniósł zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd" lub "WSA"), która ma charakter opisowy. Wystąpił o uwzględnienie "odwołania" i uchylenie decyzji SKO, a także o przyjęcie, że należna opłata została prawidłowo ustalona w lipcu 2013 r. 3.2. Odpowiadając na skargę, SKO wystąpiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuty skargi uznało za chybione. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także postępowania poprzedzającego jej wydanie, działając z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "uppsa"), Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy podatkowe orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ucpg"). 4.2. Tym samym wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i art. 135 uppsa. Zarzuty skargi i argumentację z nimi związaną Sąd uznał za zasadne w tym sensie, że skarżący trafnie wskazał, iż to na posiadaczu nieruchomości (lokalu mieszkalnego) ciąży obowiązek uiszczenia stosownej opłaty za gospodarowanie wytworzonymi przez niego odpadami komunalnymi, a nie na właścicielach nieruchomości. 4.3. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 uppsa. 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy sposobu stosowania i rozumienia art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg. W szczególności, spór dotyczy tego, kto jest zobowiązany do poniesienia opłaty za gospodarowanie nieruchomościami, tj. czy wyłącznie właściciele nieruchomości, czy też z jednej strony skarżący jako współwłaściciel nieruchomości zajmujący jej część (faktycznie wyodrębniony lokal mieszkalny), a z drugiej strony jego syn wraz z rodziną, prowadzący odrębne gospodarstwo domowe, faktycznie zajmujący drugi wyodrębniony lokal mieszkalny i generujący odpady. 5.1. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Organy podatkowe orzekające w sprawie przyjęły, że budynek mieszkalny wchodzący w skład przedmiotowej nieruchomości wykorzystywany jest na potrzeby dwóch odrębnych gospodarstw domowych. Skarżący nie ukrywał, że nie utrzymuje bliższych kontaktów z synem i byłą żoną. Dodać warto, że z akt sprawy wynika, iż skarżący i jego syn złożyli odrębne deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, z których treści wynika, że zajmują odrębne lokale mieszkalne, każdy o powierzchni poniżej [...] m2, a także generują odrębnie odpady. 5.2. Zdaniem Sądu, rację w sporze należy przyznać skarżącemu, który trafnie wskazuje, że w realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek uiszczania stosownej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywać może odrębnie na skarżącym jako współwłaścicielu nieruchomości, który zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni poniżej [...] m2, a z drugiej strony obowiązek uiszczania stosownej opłaty spoczywać może, zgodnie ze złożoną deklaracją, na synu skarżącego, który wraz z rodziną zajmuje drugi wyodrębniony lokal mieszkalny, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. 5.3. Organy podatkowe orzekające w sprawie pominęły bowiem istotną część definicji wyrażonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg, zgodnie z którą za właścicieli nieruchomości należy rozumieć nie tylko współwłaścicieli, ale także inne podmioty władające nieruchomością. Stąd tytuł prawny do nieruchomości przysługujący skarżącemu oraz jego byłej żonie na podstawie przepisów prawa cywilnego, nie ma w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg decydującego znaczenia dla ustalania opłat na podstawie poszczególnych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, jeśli kto inny zajmuje część nieruchomości, w tym faktycznie wyodrębniony lokal mieszkalny, wykorzystując nieruchomość w celu prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego. Zdaniem Sądu, "właściciel", o którym mowa w art. 6m ust. 1 ustawy, obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania (...), to również współwłaściciel, użytkownik wieczysty oraz (...) inne podmioty władające nieruchomością. W konsekwencji należy uznać, że właścicielem w rozumieniu przepisów ucpg jest każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (por. Modrzejewski A.K, Zmiana koncepcji właściciela nieruchomości w kontekście nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 28 listopada 2014 r., Samorząd Terytorialny nr 9/2015). Za poglądem tym opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 676/17; wyrok dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwana "CBOSA"). Sąd zwraca uwagę, że sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma zarówno swojego właściciela, jak i inny podmiot faktycznie władający nieruchomością, powszechnie występuje w praktyce. W takich stanach faktycznych, zgodnie z art. 2 ust. 2a ucpg, obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w ucpg jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje zatem ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza. Pomimo, że przepis ten został wprowadzony do obrotu prawnego od 1 lutego 2015 r., to potwierdza trafność powyższego stanowiska wyrażonego na tle art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg. 6. Skoro organy podatkowe w toku postępowania nie zakwestionowały zgodności z rzeczywistością deklaracji złożonych przez skarżącego i jego syna, to znaczy, że przyjęły, iż odpady są wytwarzane odrębnie. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. art. 6m ust. 1 ucpg obowiązek uiszczania opłaty spoczywać może odrębnie na skarżącym i jego synu. Z treści zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta R. nie wynika, by organy podjęły jakiekolwiek działania w celu określenia stopnia władztwa nad nieruchomością sprawowanego przez podmioty określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg. Aby decyzja wypełniała standardy przewidziane w art. 210 § 1 i § 4 Op, stan faktyczny sprawy winien być należycie zbadany i ustalony, a także odzwierciedlony w treści decyzji. Fakty i dowody rozważone i zaaprobowane przez organ stosujący prawo tworzą stan faktyczny sprawy, prezentowany w uzasadnieniu faktycznym (art. 210 § 4 ab initio Op), który podlega subsumcji pod adekwatne do niego regulacje prawa materialnego (uzasadnienie prawne, art. 210 § 4 in fine Op). Dlatego to prawidłowe ustalenie i przedstawienie w decyzji stanu faktycznego jest zagadnieniem pierwszoplanowym przy stosowaniu prawa, ponieważ stanowi podstawę subsumcji oraz wykładni operatywnej prawa materialnego, konstytuując indywidualny charakter sprawy rozpatrywanej i załatwianej w danym postępowaniu. Z tych powodów niezrozumiałe jest pominięcie przez SKO twierdzeń Skarżącego o relacjach własnościowych, rodzinnych i związanych z nimi problemami z korzystaniem z nieruchomości. Nieprzeprowadzenie ściśle w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowego nosi znamiona nadużycia pozycji władczej organu. Zgodnie z przepisami art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Op, organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeśli materiał dowodowy zebrany w sprawie zawiera luki dotyczące istotnych okoliczności, to wybór rozstrzygnięcia (zastosowania prawa materialnego) jest przypadkowy i nielogiczny, a ponadto narusza ww. przepisy. Postępowanie dowodowe, powinno zatem doprowadzić do zrekonstruowania konkretnego stanu faktycznego. Musi obejmować te fakty i dowody, które mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli w rozpoznawanej sprawie dla potrzeb ustalenia stosownych opłat za gospodarowanie nieczystościami. W świetle tegoż powołanego wyżej przepisu nie ma więc podstaw do poszukiwania elementów stanu faktycznego, które nie mają żadnego odniesienia do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, czyli nie zmierzają do ustalenia (lub zaprzeczenia) warunków hipotezy określonej normy materialnego prawa (art. 2 ust.1 pkt 4 i art. 6m ust. 1 ucpg), która ma mieć w sprawie zastosowanie. Postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym, sytuacja strony podpada, czy też nie podpada pod hipotezę (a w konsekwencji i dyspozycję) określonej normy prawa materialnego, prawidłowo rozumianej. Skoro Skarżący wskazywał na okoliczność faktyczną związaną z prowadzeniem dwóch gospodarstw domowych, zgodnie z treścią składanych deklaracji, to okoliczność ta winna zostać uwzględniona przy wydawaniu decyzji, jeżeli organy kwestionują poprawność złożonych deklaracji. W takiej sytuacji należy rozważyć dokonanie oględzin nieruchomości i przesłuchanie świadków, w tym wskazanych przez Skarżącego. 7. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w części, o której mowa wyżej. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent R. obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek uiszczania stosownej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywać może odrębnie na skarżącym jako współwłaścicielu nieruchomości, który zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni poniżej [...] m2, a z drugiej strony obowiązek uiszczania stosownej opłaty spoczywać może, zgodnie ze złożoną deklaracją, na synu skarżącego, który wraz z rodziną zajmuje drugi wyodrębniony lokal mieszkalny, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Zgodnie z przepisami art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6m ust. 1 ucpg, zakładając zgodność z rzeczywistością i aktualność dla niniejszej sprawy złożonych przez skarżącego i jego syna deklaracji, Prezydent R. obowiązany będzie rozważyć, czy istnieją podstawy do kontynuowania postępowania w sprawie. Jeżeli postępowanie winno być kontynuowane, to należy ustalić stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób pozwalający na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. art. 6m ust. 1 ucpg, skutkowało bowiem naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Op. Zdaniem Sądu, obie decyzje wymiarowe wydane przez organy w niniejszej sprawie, dotknięte są na tyle poważnymi wadami, że niezbędne jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, zgodnie z art. 135 uppsa. 8. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, a także art. 135 uppsa, Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie przepisów art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 uppsa. Do zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania ([...]zł), Sąd zaliczył kwotę należnego wpisu stosunkowego od skargi, uiszczoną przez skarżącego.