VIII SA/Wa 825/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 23 sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 23 sierpnia 2022 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. [...] z 30.06.2022 r. odmawiającą przyznania B. K. (dalej: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 wnioskowanego na M. S.. Podstawą decyzji były następujące ustalenia: Decyzją z 30.06.2022 r. odmówiono przyznania B. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. S.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy jest fakt występowania osób spokrewnionych w pierwszym stopniu: córki E. S. i syna S. S., który jest opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej całkowicie M. S.. Ponadto organ powołał art. 132 kriop i ocenił, ze nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 1, 2, 3, co skutkuje wydaniem decyzji odmownej. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że skarżąca jako siostra osoby niepełnosprawnej nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy G. SKO w R. wskazało m. in., że 14 stycznia 2022 r. do GOPS w G. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną siostrą M. S., która została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stale, nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 sierpnia 2012 r., co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 3 sierpnia 2018 r. Nr [...] wydane przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R.. Ponadto legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z 18 września 2012 r. o zaliczeniu na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawność oraz orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS w C. z 1 marca 2013 r. ustalającym trwałą, całkowitą niezdolność do pracy i trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Organ wskazał, ze M. S. jest rozwiedziona, jej mąż nie żyje, ma dwoje dzieci: S. (ur. 1976 r.) i E. (ur. 1978 r.). S. S. zamieszkały w Z. jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej M. S. (pismo Sadu rejonowego w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 22.06.2022 r. sygn. akt III Op [...]. Organy ustaliły, że nie posiada on orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie było tez możliwości przeprowadzenia z w/w wywiadu środowiskowego. Córka E. S. zamieszkała w Z. nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, do maja 2022 r. pobierała świadczenie rehabilitacyjne z ZUS z uwagi na przepuklinę kręgosłupa, obecnie jest osoba bezrobotną, ubiega się o świadczenie z pomocy społecznej. M. S. mieszka w G. ze skarżącą, która się nią opiekuje. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 17 ust. 1a w/w ustawy. Wskazało, ze zgodzić się należy z organem I instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. bowiem skarżąca jest siostrą M. S., a więc osoba spokrewniona z nią w dalszej kolejności niż jej dzieci: S. i E.. Jednocześnie i syn i córka nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tylko w takiej sytuacji, zdaniem SKO, możliwe byłoby zaktualizowanie obowiązku alimentacyjnego skarżącej, jako siostry, względem niepełnosprawnej M. S.. Wskazało, że zgodnie z art. 132 krio obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jednym z warunków przyznania świadczenia osobie spokrewnionej w stopniu dalszym niż pierwszy z osoba niepełnosprawna jest okoliczność, iż nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie bądź też legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem SKO Skoro M. S. ma syna, który pracuje, osiąga stałe dochody, powinien sfinansować opiekę nad matką. Córka aczkolwiek obecnie nie pracuje, ale nie wyklucza to że nie może podjąć zatrudnienia. Wprawdzie miała problemy zdrowotne – do maja 2022 r. przebywała na świadczeniu rehabilitacyjnym, ale obecnie nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wobec powyższego, w ocenie SKO, sam fakt, że osoba wymagającą opieki ma syna i córkę nie legitymujących się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki nie czyni skarżącej, w chwili obecnej osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto Kolegium podniosło, że dzieci skarżącej nie są niepełnoletni, nie są osobami w podeszłym wieku, bezdomnymi, ubezwłasnowolnionymi, przebywającymi w domu pomocy społecznej, czy w zakładzie karnym, nie są też obciążeni ciężkim kalectwem. Zatem skarżąca nie należy obecnie do kręgu osób ustawowo uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad niepełnosprawną siostrą. Podniosło, ze ani zamieszkiwanie w innej miejscowości, ani praca zawodowa nie stanowią przesłanki zwalniającej dzieci z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne uznanie, że skarżąca jako siostra osoby niepełnosprawnej nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji, o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazała m. in., że regulacje z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy odczytywać należy przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia. Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie spokrewnionych w pierwszym stopniu uniemożliwia przyznanie świadczenia innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni, legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP0, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym - art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu siostrą. Sąd podziela dokonaną przez organy ocenę, że w sprawie nie ziściła się przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., tj. zasadna była odmowa przyznania świadczenia z tego powodu, że siostra skarżącej ma dwoje dzieci, które jako osoby spokrewnione w pierwszym stopniu powinny sprawować nad nią opiekę. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), a także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W stosunku do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a taką osobą jest skarżąca, ustawa przewiduje katalog przesłanek pozytywnych, których dopiero łączne spełnienie umożliwia przyznanie im świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że bezsporne jest, że skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359; powoływanej dalej jako "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżąca, jako siostra niepełnosprawnej, jest jednak spokrewniona z siostrą w linii bocznej, co oznacza, że jest zobowiązana do alimentacji względem siostry w dalszej kolejności. W tym miejscu wskazania wymaga, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ustalając kolejność zobowiązanych, w art. 129 § 1 stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W art. 132 k.r.o. wskazano przy tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten koresponduje z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., albowiem przepisy te jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 3804/18). Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jednym z warunków przyznania świadczenia osobie spokrewnionej w stopniu dalszym niż pierwszy z osobą niepełnosprawną, jest okoliczność, iż nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie, bądź też legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że co do zasady, przepis ten należy odczytywać ściśle. Tylko więc wystąpienie którejś z tych dwóch przesłanek – niepełnoletność lub legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w stopniu dalszym. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z 24 lipca 2012 r., II SA/Bk 334/12). Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki – w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej w tym przepisie kategorii osób. To nie rodzina decyduje więc, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa [por. R. Kopania (red.), Świadczenia rodzinne. Świadczenia dla opiekunów. Komentarz, Warszawa 2017; dostęp el./Legalis]. Na przykład okoliczność, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu pracuje, wobec czego nie może sprawować opieki, nie uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego wobec uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może to być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności. Niemniej, z racji występowania różnych sytuacji i stanów faktycznych, orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie wykładni funkcjonalnej i systemowej powołanego przepisu wypracowało pogląd, że mając także na uwadze uregulowanie art. 132 k.r.o. oraz zasady konstytucyjne z art. 2, art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. mogą doznać odstępstwa, gdy osoba uznawana przez ustawodawcę w ujęciu ust. 1a za posiadającego legitymację materialną do prawa do przedmiotowego świadczenia nie jest w stanie sprawować opieki (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16, wyrok WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2017 r., II SA/Po 307/17). W takim jednak wypadku muszą zaistnieć szczególne okoliczności i to natury obiektywnej, czyli pozostające poza sferą dowolnego kształtowania stosunków rodzinnych i przez to opiekuńczych, wśród osób zobowiązanych (w różnym stopniu) do alimentacji, takie jak podeszły wiek, ewidentne, ciężkie kalectwo, bezdomność, ubezwłasnowolnienie, przebywanie w domu pomocy społecznej, czy w zakładzie karnym. Sama zatem tylko deklarowana wola, nawet urzeczywistniona w sprawowaniu opieki nad daną osobą, czy własny, swobodny wybór (zgoda tudzież brak chęci) członków rodziny w tej mierze, które są przejawem subiektywnego nastawienia i decyzji, nie są wystarczające dla naruszenia ustawowych reguł przyznawania świadczenia (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 25 czerwca 2021 r., II SA/Po 573/20, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zasadnie przyjęto, że przyczyną odmowy skarżącej wnioskowanego świadczenia na siostrę jest fakt, że niepełnosprawna M. S. ma dwoje dzieci, czyli osoby spokrewnione w linii prostej, które w świetle art. 132 k.r.o. są osobami zobowiązanymi do alimentacji w bliższej kolejności niż skarżąca. W postępowaniu administracyjnym nie ustalono, że dzieci siostry skarżącej legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności. Prawidłowe są ustalenia, że dzieci skarżącej nie są niepełnoletni, nie są osobami w podeszłym wieku, bezdomnymi, ubezwłasnowolnionymi, przebywającymi w domu pomocy społecznej, czy w zakładzie karnym, nie są też obciążone ciężkim kalectwem. Zatem zasadnie uznano, że skarżąca nie należy obecnie do kręgu osób ustawowo uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad niepełnosprawną siostrą. Podzielić należy pogląd, że ani zamieszkiwanie w innej miejscowości, ani praca zawodowa nie stanowią przesłanki zwalniającej dzieci z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. Zauważyć należy, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni lub sprawowanie tej opieki przez innego członka rodziny i ewentualnie opłacenie usług opiekuńczych tej osoby. Skarżąca nie wykazała, by niepełnosprawna siostra dochodziła od dzieci roszczeń alimentacyjnych i by ich wyegzekwowanie okazało się bezskuteczne, co mogłoby być uznane za szczególną okoliczność, pozwalającą na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę - art. 151 p.p.s.a.