VIII SA/Wa 830/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. , działając na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane z 1974 r.) z zw. z art. 103 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane z 1994 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm.) powoływanej dalej, jako Kpa, po rozpatrzeniu sprawy legalności budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. B. [...] w R. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego przez M. i A. małżonków L. na działce nr [...] przy ul. B. [...] w R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie zostały wydane już decyzje nakazujące rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego, jednak zostały one uchylone decyzjami organów odwoławczych. Organ ustalił, że ww. budynek został wybudowany przed [...] czerwca 1990r., dlatego zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., w sprawie znajduje zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1974r. W wyniku oględzin organ również ustalił, że ww. budynek przekracza obecną granicę własnej działki inwestora. Organ ustalił, że od 1994 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. uchwalony przez Radę Miejską w R. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. W myśl ustaleń tego planu przedmiotowa działka znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem [...] – strefa mieszkaniowa kształtowania zespołów zainwestowania o niskiej intensywności zabudowy. Organ postanowieniem z dnia [...].02.2010r. zobowiązał inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów, tj. aktualnego protokółu badań i sprawdzeń przewodów kominowych oraz badania wewnętrznej instalacji elektrycznej. Ww. dokumenty inwestor przedłożył w terminie. Po przeprowadzeniu powyższej analizy organ stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie, jednak samowola budowlana może być legalizowana. Co zaś tyczy się przekroczenia granic na gruncie, to organ wyjaśnił, że nie jest właściwy w tej sprawie, gdyż spory dotyczące prawa własności rozstrzygają sądy cywilne. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wniosła J.B.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 10 i 77 kpa poprzez pozbawienie odwołującej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, nienależytą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego co skutkowało dokonaniem legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przez inwestorów. Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i niewłaściwe zastosowanie art. 83 prawa budowlanego z 1994 r. poprzez zastosowanie ww. przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania odwołująca się dodatkowo podniosła, że organ nie ustalił daty samowolnego wybudowania budynku mieszkalnego, co ma wpływ na ocenę skutków prawnych działania inwestora. Ponadto organ nie zbadał wszystkich przesłanek pozwalających na legalizację samowoli budowlanej przez pozwolenie na użytkowanie budynku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J.B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji udzielającej M. i A. małżonkom L. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], przy ul. B. [...] w R.. W uzasadnieniu organ podał, że art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane dopuszcza stosowanie poprzedniej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub jego część został wykonany bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. W tym przypadku do legalizacji samowoli budowlanej znajdują zastosowanie przepisy art. 37 - 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W niniejszej sprawie organ ocenił skutki samowoli budowlanej w świetle ustaleń ostatniego z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał na tym terenie. Takim planem był plan zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...].04.1994r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] -jako strefa mieszkaniowa kształtowania zespołów zainwestowania o niskiej intensywności zabudowy. W związku z tym, usytuowanie przedmiotowego budynku nie narusza ustaleń powyższego planu, a zatem nie zasiniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obligująca organ do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części, ponadto protokół oględzin potwierdza zdolność do użytku tego budynku. W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie stwierdził również podstaw do nakazania w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974r. wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w tym budynku. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła J.B. (dalej jako skarżąca). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 138 kpa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, naruszenie przepisów prawa materialnego mianowicie art. 37, 42 prawa budowlanego z 1974r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji dodając, że organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z daty popełnienia samowoli budowlanej, nie zaś ostatnio obowiązującego. Badając przesłanki pozwalające na legalizację samowoli budowlanej organ powinien poza badaniem zgodności z przepisami prawa budowlanego wziąć również pod uwagę zgodność realizacji inwestycji z prawem własności, gdyż inwestorzy nie mieli tytułu prawnego do dysponowania częścią nieruchomości, na której zrealizowali inwestycję. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły wady i uchybienia powodujące uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podkreślić należy, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady zależy od daty ich powstania. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy budowa budynku mieszkalnego nastąpiła przed czerwcem 1990r. Jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania art. 37 lub art. 40 ustawy z dnia 27 października 1974 r.- Prawo budowlane. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 tej ustawy). Jeżeli w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalone zostanie, że dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy oraz znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Jeśli zaś w sprawie wydana zostanie decyzja na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a następnie nałożone nią obowiązki zostaną wykonane i zostanie to potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, wówczas należy wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z analizy akt administracyjnych organów obu instancji wynika, że dokonały one tak istotnych z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego ustaleń charakterystyki terenu, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja, nie w oparciu o obowiązujący w dacie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta w R. z dnia [...] kwietnia 1994 r. Organy oceniając inwestycję z punktu widzenia jej zgodności z zasadami planowania przestrzennego wskazały, że oceny tej dokonały w oparciu o ostatnio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić należy, że określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę – powinna wystąpić w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1454/06, gdzie stwierdził, że ,,Dokonując wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy zwrócić uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego (organ stwierdzi, że ... obiekt budowlany znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę), co wskazuje na ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis. Za takim kierunkiem wykładni przemawia ponadto zróżnicowanie sformułowań obu przesłanek rozbiórki, a mianowicie wskazanie, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów "...obowiązujących w okresie ich budowy" i brak takiego określenia w stosunku do przesłanki przeznaczenia terenu. Zastosowana technika redakcyjna przepisu wskazuje, że gdyby intencją ustawodawcy była ocena przeznaczenia terenu, na którym obiekt budowlany został samowolnie zbudowany według przepisów obowiązujących w dacie jego wzniesienia, to odpowiednie określenie znalazłoby się w treści przepisu podobnie jak przy wskazaniu przepisów, według których należy oceniać zgodność budowy z przepisami prawa." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni również podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1318/06, gdzie stwierdził, że "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. W tym kontekście podzielić należy zarzut skargi, że w sprawie nie zostały w sposób niewątpliwy ustalone przesłanki uzasadniające nakaz rozbiórki. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zaniechanie wyjaśnienia przez organy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i odniesienia do nich sytuacji prawnej, powoduje, że brak było dostatecznych podstaw do wydania w sprawie zaskarżonej decyzji. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ nadzoru budowlanego I instancji zgromadzi materiał dowodowy, który pozwoli na przeprowadzenie analizy, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, a jeśli na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ winien ocenić zgodność inwestycji z zasadami planowania przestrzennego biorąc pod uwagę założenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla tego terenu, jeśli zostało przyjęte, lub decyzję o warunkach zabudowy oczywiście jeśli została wydana, charakterystykę zabudowań na terenach przyległych, przeznaczenie terenu w ostatnio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to ma na celu ocenę zgodności inwestycji z ładem przestrzennym. Należy też wskazać, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zbadanie zaistnienia drugiej z przesłanek wymienionych w art. 37 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w pkt 3 wyroku.