VIII SA/Wa 833/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. D. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z [...]października 2018 r., Nr [...], znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwana dalej: P.b.), po rozpatrzeniu odwołania K. D. (dalej: skarżąca, strona) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) z [...]sierpnia 2018 r. Nr [...]umarzającej postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie stanu prawnego remontu dachu na budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...]w miejscowości [...], gm. [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. D. pismem z [...] czerwca 2018 r. zawiadomiła PINB, że jej sąsiad – A.G. (dalej: inwestor) remontuje dach na budynku mieszkalnym. Wniosła o podjęcie działań, aby prowadzone roboty były zgodne z prawem, w szczególności żądała zlikwidowania części dachu, wychodzącej poza granicę działki (około 50 cm). PINB pismem z [...] czerwca 2018 r. zawiadomił zainteresowane strony, że [...] lipca 2018 r. przeprowadzi kontrolę w sprawie stanu prawnego remontu dachu na budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Skarżąca otrzymała zawiadomienie o oględzinach [...] czerwca 2018 r., a pismem z [...] czerwca 2018 r. zawiadomiła PINB, że budynek mieszkalny na działce sąsiada znajduje się w granicy z jej działką. Obecnie wykonywane są prace na elewacji zewnętrznej tego budynku, więc ocieplenie ścian może wkraczać w jej nieruchomość. PINB podczas kontroli stanu prawnego remontu dachu na przedmiotowym budynku mieszkalnym stwierdził, że inwestor na swojej działce nr [...] przeprowadza remont elewacji budynku. Trzy ściany były już ocieplone styropianem. Czwarta ściana - od strony działki skarżącej - nie została w całości ocieplona. Nie stwierdzono natomiast, aby odbywał się remont dachu budynku. Właściciel budynku oświadczył, że obecnie nie planuje prowadzenia tego rodzaju prac. Dach był orynnowany, a wody opadowe odprowadzane na działkę nr [...]. W czasie kontroli obecni byli skarżąca i jej mąż – J. D. oraz inwestor, którzy złożyli sprzeczne oświadczenia co do przekraczania przez budynek granicy między działkami, ustalonej w czasie postępowania rozgraniczeniowego w 2006 r. Małżonkowie D. oświadczyli jednak zgodnie, że po zawarciu ugody w sprawie o rozgraniczenie w 2006 r. budynek mieszkalny na działce inwestora nie był rozbudowywany. Inwestor z kolei przedstawił dwa zdjęcia, na których miał być widoczny przebieg granicy oraz kształt narożnika budynku i jego lokalizacja w stosunku do ustalonej i akceptowanej granicy pomiędzy działkami. W tym stanie rzeczy PINB zawiadomieniem z [...]lipca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego remontu dachu na budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Skarżąca w kolejnym piśmie skierowanym do PINB (data wpływu – [...] lipca 2018 r.) podniosła, że przez prowadzone prace ociepleniowe na swoim budynku inwestor wkroczył w granice jej nieruchomości (róg nadlanego betonu podmurówki i stopa). Ponadto zastrzegła, że nie zgadza się na to, aby w razie remontu dachu, wystawał on wraz z rynnami na jej nieruchomość. Podniosła nadto, że również dachy innych budynków na działce nr [...] wystają poza granice tej działki i nie są orynnowane. Wskutek tego utrudniony jest wjazd na jej posesję, na której zbierają się wody opadowe. PINB decyzją Nr [...]z [...]sierpnia 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego remontu dachu na budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby na ww. działce prowadzony był remont dachu budynku mieszkalnego; przeprowadzany był natomiast remont elewacji tego budynku. W ocenie PINB, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a w szczególności protokół kontroli, w tym oświadczenia małżonków D. odnośnie do nieprowadzenia po rozgraniczeniu rozbudowy budynku oraz zdjęcia dołączone przez inwestora, stwierdzić należało, że żadna krawędź dachu, fundamenty budynku ani też prowadzone roboty przy elewacji nie wkraczały w nieruchomość małżonków D.. Prowadzenie prac na elewacji budynku nie wymagało natomiast uzyskania pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia robót. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając: 1) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy to postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem naruszenia trwają nadal i zastosowanie tego przepisu jest przedwczesne, 2) błąd w ustaleniach fatycznych polegający na przyjęciu, że prace budowlane były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami w sytuacji, kiedy to jest interpretacja błędna, na dowód czego skarżąca złożyła dokumentacje fotograficzną ukazującą naruszenia, 3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienia okoliczności sprawy, 4) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a nadto brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego lub odniesienie się w sposób niepełny, 5) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku całego materiału dowodowego. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o usunięcie nadlanej podmurówki i usunięcie stopy, która znajduje się na jej działce oraz usunięcie wypuszczonych dachów na stodole i trzech budynkach gospodarczych oraz rogu dachu budynku mieszkalnego wraz z orynnowaniem wchodzącym na działkę. Uzasadniając swoje stanowisko strona wskazała, że już w 2009 r. informowała PINB, że inwestor prowadził prace przy budynku mieszkalnym – wykopał doły o głębokości ok. 1.5 m, zalał fundamenty, podmurówki i "stopę" już w jej działce. Nie dostała jednak żadnej odpowiedzi od organu. Podkreśliła, że [...]WINB decyzją z [...]czerwca 2009 r., znak: [...], nakazał inwestorowi skrócenie połaci dachu budynku gospodarczego – kuchni letniej. Wobec tożsamego stanu faktycznego, w ocenie skarżącej, analogiczne decyzje powinny zostać wydane również w odniesieniu do innych budynków znajdujących się w granicy, których dachy wkraczają w granice jej nieruchomości. Odnośnie natomiast do naruszenia jej własności w toku prac na elewacji, prowadzonych w 2018 r., skarżąca wskazała, że w czasie kontroli nie zostały jeszcze położne wszystkie tafle styropianu. Aby położyć kolejne tafle konieczne będzie wejście na jej posesję. [...]WINB zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu w sprawie stanu prawnego remontu dachu budynku mieszkalnego na działce inwestora. Jak jednoznacznie wynika natomiast z czynności kontrolnych przeprowadzonych na nieruchomości [...] lipca 2018 r., remont dachu nie był w ogóle prowadzony. Dach tego budynku jest orynnowany, a wody opadowe odprowadzane są na działkę inwestora. Dlatego też wszczęte postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że kwestie dotyczące prawidłowości usytuowania przedmiotowego obiektu czy też robót budowlanych, polegających na remoncie elewacji budynku, mogą być przedmiotem odrębnie wszczętych postępowań z zakresu nadzoru budowlanego, jeżeli pojawią się ku temu przesłanki. Samo subiektywne odczucie i niezadowolenie skarżącej, wyrażone w odwołaniu, nie mogą podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję [...]WINB wniosła skarżąca. W jej uzasadnieniu podkreśliła, że nadlany róg i "stopa", a także rynna dachu budynku mieszkalnego inwestora znajduję się już w jej działce. Podobnie ok. 50 cm wystają na jej działkę dachy budynków gospodarczych, które nadto nie są orynnowane. Róg budynku mieszkalnego i "stopa" utrudniają jej wjazd na posesję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju kwalifikowane wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddana została decyzja [...]WINB z [...] października 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stanu prawnego remontu dachu na przedmiotowym budynku mieszkalnym. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było podzielenie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji, że wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe. W wyniku kontroli przeprowadzonej w trybie art. 81 ust. 4 P.b. ustalono bowiem, że na wskazywanej przez skarżącą w zawiadomieniu z [...] czerwca 2018 r. działce nie prowadzono prac związanych z remontem dachu. Przy czym powyższego ustalenia nie kwestionowała również w istocie skarżąca, domagając się jednak podjęcia czynności w związku z innymi wskazywanymi przez nią okolicznościami (nadlanie fundamentów, "stopa", wystające kolanko rynny budynku mieszkalnego, wystające i nieorynnowane dachy innych budynków, znajdujących się na działce nr [...]). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu – organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przedmiot postępowania zostaje określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.) (por. Przybysz P.M., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 105, teza 3 i 4, LEX 2019). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA w Łodzi z 27 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1025/96, publ. LEX nr 1690657). W powyższym kontekście nie ma wątpliwości, że postępowanie wszczęte w sprawie sprawdzenia stanu prawnego remontu dachu, wobec stwierdzenia braku prowadzenia tego rodzaju prac, stało się bezprzedmiotowe i powinno było zostać umorzone, co organ I instancji uczynił, a organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Zresztą skarżąca nie kwestionowała samej zasadności umorzenia w zakresie remontu dachu. Z treści skargi (a także odwołania i innych pism) oczywiste jest, że intencją skarżącej było, aby organy nadzoru budowlanego poszerzyły zakres przedmiotowy postępowania o sprawy związane z przekroczeniem granic nieruchomości i ponadnormatywny, uciążliwy wpływ na nieruchomość skarżącej poprzez: prowadzenie prac na elewacji budynku mieszkalnego, nadlanie fundamentu, wystający dach i rynnę oraz wystające dachy pozbawione orynnowania na budynkach gospodarczych, położonych na sąsiedniej działce. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji częściowo odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów wskazując, że prace remontowe nie przekroczyły ustalonej między stronami granicy, a na wykonanie termomodernizacji budynku niskiego nie jest wymagane pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie robót. Organ odwoławczy stwierdził jednak kategorycznie, że przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym orzekał, była wyłącznie kwestia sprawdzenia stanu prawnego remontu dachu. Jednocześnie organ ten wskazał, że inne podnoszone przez skarżącą sprawy mogą zostać rozpoznane w odrębnym postępowaniu. W orzecznictwie dopuszczono możliwość prowadzenia jednego postępowania dotyczącego tej samej strony, jeżeli w wielu sprawach obowiązki strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i prawnego (np. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/630/98, publ. ONSA 2000, Nr 1, poz. 25). Nie jest natomiast to możliwe przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli żądania strony dotyczą różnych przedmiotów (budynek mieszkalny, budynki gospodarcze) oraz stanu faktycznego (elewacje powstałe w 2018 r., nadlane fundamenty budynku mieszkalnego z 2009 r. oraz około 50-letnie dachy budynków gospodarczych). Wobec powyższego należy podzielić argumentację organu odwoławczego, że przedmiotem postępowania administracyjnego była wyłącznie konkretna sprawa administracyjna, dotycząca oceny stanu prawnego remontu dachu budynku mieszkalnego na działce inwestora, co do której wszczęto postępowanie. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez PINB, dach ten nie narusza granicy działki skarżącej, wody opadowe odprowadzane są na własną działkę, budynek jest orynnowany, a inwestor nie prowadzi remontu dachu. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2400/11, publ. LEX nr 1343835). Tym samym decyzja [...]WINB o utrzymaniu w mocy decyzji PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie odpowiada prawu. Takie zakończenie przedmiotowej sprawy nie zamyka skarżącej w przyszłości drogi kontroli przez organy nadzoru budowlanego innych sprecyzowanych żądań odnoszących się do legalności prowadzonych przez inwestora robót budowlanych przy budynkach znajdujących się na jego działce. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.