VIII SA/Wa 833/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 19 sierpnia 2024 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z 27 maja 2024 r. znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego A. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 19 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu zażalenia A.G. (dalej: "skarżący" lub "strona") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy M. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z 27 maja 2024 r. o odmowie wydania stronie zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4.04.2024 r. wpłynął do organu I instancji wniosek skarżącego o stwierdzenie ostateczności Aktu Własności Ziemi Nr [...] wydanego 18 lutego 1976 r. przez Naczelnika Gminy M., na rzecz W. i J. małżonków G. dla nieruchomości położonych w Z. oznaczonej numerami działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Postanowieniem z dnia 27.05.2024 r., opisanym powyżej, Wójt odmówił stronie wydania zaświadczenia o uprawomocnieniu wskazanego we wniosku Aktu Własności Ziemi. W uzasadnieniu podał, że nie posiada dokumentacji uwłaszczeniowej dot. wskazanego we wniosku Aktu Własności Ziemi, zaś nadesłane ze Starostwa Powiatowego w S. dokumenty zawierały m.in. 2 egzemplarze przedmiotowego aktu własności ziemi, ale bez klauzuli ostateczności, w aktach brakowało zwrotnych potwierdzeń odbioru, potwierdzających doręczenie dokumentu stronom postępowania oraz datę doręczenia. Organ I instancji uzyskał ponadto od Starostwa Powiatowego w S. informację, iż podstawą wpisu własności do ewidencji jest Akt Własności Ziemi, z której wynika jednocześnie, iż organ ten "nie posiada informacji czy AWZ [...] z dnia 15.07.1976 r. został prawidłowo doręczony stronom oraz czy wnoszone były co do tego odwołania". Organ I instancji wskazał zatem, iż wobec braku dokumentów potwierdzających prawidłowe doręczenie przedmiotowego Aktu stronom, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. W zażaleniu na to postanowienie skarżący działaniem pełnomocnika wniósł o jego zmianę, bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i wydanie zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji Aktu Własności Ziemi Nr [...] wydanego 18 lutego 1976 r. Postawił przy tym zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kolegium postanowieniem z dnia 19.08.2024 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, po czym wywiodło, że uregulowane przepisami działu VII k.p.a. postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń ma szczególny, uproszczony charakter. Charakter ten ujawnia się w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem rzeczy wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym celu organ może prowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalania. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Wskazało również, iż stosownie do treści art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w granicach tego żądania, tym samym nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia o innej treści niż żądana. We wniosku, skarżący żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego, że Akt Własności Ziemi Nr [...] jest prawomocny. Wójt jako powód odmowy wydania tego zaświadczenia podał brak dokumentów potwierdzających powyższe fakty i uzasadniających wydanie zaświadczenia żądanej treści. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, SKO wyjaśniło, że skoro w danych posiadanych przez Wójta nie ma informacji na temat doręczenia AWZ, bez względu na powód braku danych, to nie jest możliwe wydanie żądanego zaświadczenia. Złożone oświadczenie nie może być uwzględnione bowiem, jak wskazano powyżej, postępowanie o wydanie zaświadczenia nie obejmuje ustalania okoliczności faktycznych. Z tych przyczyn Kolegium uznało zażalenie za niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący działaniem pełnomocnika wystąpił o uchylenie w całości postanowień organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Postawił przy tym zarzuty naruszenia: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozważenia zarówno przez organ I, jak i II instancji całokształtu materiału dowodowego w sprawie i dokonanie ustaleń faktycznych bez wskazania dowodów, na których zostały poczynione; poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - art. 11 i art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji; - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 2492; dalej: "ppsa"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sporem w sprawie objęta jest zasadność odmówienia skarżącemu wydania zaświadczenia stwierdzającego, że Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 18.02.1976 r. jest prawomocny. Zdaniem orzekających w sprawie organów brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o takiej treści z uwagi na brak dokumentacji, z której wynikałoby, że Akt ten został doręczony stronom postępowania, w jakiej dacie oraz czy wnoszono odwołanie. W ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów istnieją przesłanki do uznania wskazanego we wniosku o wydanie zaświadczenia Aktu Własności Ziemi za ostateczny. Skoro bowiem Akt Własności Ziemi, o którym mowa stanowił podstawę do ujawnienia własności w Ewidencji Gruntów i Budynków prowadzonej przez Starostę S., to tym samym musiał był decyzją ostateczną. Organ odmawiając wydania zaświadczenia ograniczył się jedynie do pozyskania informacji od Starosty S. i nie zwrócił się do innych instytucji gromadzących archiwalne dane i mogących mieć informację na temat ewentualnych odwołań, bądź toczących się postępowań. Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu wskazać należy, iż zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika z art. 218 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Owo postępowanie ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2019 r. sygn. II OSK 964/18). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. W sytuacji bowiem, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Należy jednocześnie zauważyć, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08). Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie ostateczności Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia 18.02.1976 r. wydanego dla jego dziadków J. i W.G., którzy widnieją w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w S. jako właściciele gruntów. Okoliczność wpisania własności na rzecz ww. osób w rejestrze gruntów w 1977 r. została potwierdzona przez Starostwo Powiatowe w S. pismem z dnia 22 maja 2024 r. (karta 5 akt administracyjnych). W piśmie tym wskazano, iż zgodnie z zapisami rejestru w 1977 r. do działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,09 ha wpisano własność na rzecz W. i J. G.. Jako podstawę własności dopisano AWZ Nr [...]. Podano także, iż w zasobach organu nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej zmian wprowadzanych w ewidencji w 1977 r. W piśmie tym organ wskazał, iż nie posiada informacji czy Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 15.07.1976 r. został prawidłowo doręczony stronom oraz czy wnoszone były co do tego odwołania. Z pisma wynika jednocześnie, iż w zasobach organu nie odnaleziono dokumentacji, która kwestionowałaby tytuł własności przedmiotowych działek. W oparciu o akta postępowania uwłaszczeniowego i powyższe informacje orzekające w sprawie organy uznały, iż brak jest podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, albowiem brak jest dokumentów potwierdzających prawidłowe doręczenie Aktu Własności Ziemi i czy zostało wniesione odwołanie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. Wskazać bowiem należy, iż informacja wskazana w piśmie Starostwa Powiatowego w S. z dnia 22 maja 2024 r. w części, w której odnosi się do prawidłowości doręczenia stronom Aktu Własności Ziemi oraz tego czy były co do tego wnoszone odwołania wskazuje na Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 15.07.1976 r. Tymczasem Akt Własności Ziemi, którego dotyczy wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia 18.02.1976 r. Tym samym informacja o braku informacji o doręczeniu i wniesieniu odwołania zawarta w piśmie Starostwa Powiatowego w S. z dnia 22 maja 2024 r. albo została dotknięta omyłką co do numeru i daty Aktu Własności Ziemi, albo nie dotyczy Aktu Własności Ziemi wskazanego we wniosku. Bez względu na przyczynę powyższego stanu należy uznać, iż okoliczność posiadania lub nie przez Starostwo Powiatowe w S. informacji o doręczeniu wskazanego we wniosku Aktu Własności Ziemi i wniesieniu odwołania nie została wyjaśniona, a stwierdzenie o braku takich informacji jest co najmniej przedwczesne. W ocenie Sądu organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające nie podjął wszystkich możliwych działań zmierzających do pozyskania niezbędnych do wydania zaświadczenia dokumentów. Ograniczył się bowiem do pozyskania informacji ze Starostwa Powiatowego w S.. Tymczasem jak wynika z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r., Nr 27, poz. 250 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wskazanego we wniosku w niniejszej sprawie Aktu Własności Ziemi, od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia, której decyzja była ostateczna. Organ I instancji zaniechał ustalenia czy i gdzie jest przechowana dokumentacja tworzona przez właściwy dla sprawy uwłaszczenia organ odwoławczy. Dotarcie do takiej dokumentacji, o ile jest to obecnie możliwe być może pozwoliłoby na pozyskanie wiedzy co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wskazania jednocześnie wymaga, iż art. 218 § 2 w związku z art. 7 k.p.a. wyłącza formalistyczne postępowanie organu właściwego do wydania zaświadczenia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.10.2015 r. sygn. akt II OSK 155/14, dostępny w Internecie), iż: "Stanowi naruszenie art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny potwierdzenia faktów lub stanu prawnego na podstawie prowadzonej aktualnie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Ograniczałoby to wydawanie zaświadczeń do faktów lub stanu prawnego, który wynika z posiadanych ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Potwierdzenie faktów lub stanu prawnego nie zostało ograniczone czasowo. Dotyczy również zaszłości, które wynikały z działań organów administracji publicznej, których właściwość się zmieniała, a konsekwentnie nie pozostają w dyspozycji właściwego organu do wydania zaświadczenia, tworząc często zasób archiwalny. Odmowa potwierdzenia faktu lub stanu prawnego ze względu na miejsce aktualnie znajdujących się ewidencji, rejestrów, czy innych danych narusza art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje podjęcie czynności wyjaśniających, w tym ustalenie na podstawie ewidencji, rejestrów, czy innych danych faktu lub stanu prawnego. Art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a zatem nie wprowadza ograniczenia, że dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego może organ wykorzystać dokumentację czynności innego organu administracji publicznej, przesłuchać świadków". Sąd podziela także pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 24 października 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 764/13, zaakceptowany przez NSA w przywołanym wyżej wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 155/14, zgodnie z którym: "w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna". NSA w ww. wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 155/14 wskazał jednocześnie, iż: "w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne pozbawienie prawa jednostki do zaświadczenia potwierdzającego stan prawny, przez uchylenie się od podjęcia czynności wyjaśniających, w zakres których wchodzi też przyjęcie domniemania przymiotu ostateczności decyzji. Jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan prawny w zakresie przymiotu ostateczności, a treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji w zakresie uprawnienia nie jest kwestionowana". W zainteresowaniu orzekających w sprawie organów powinna zatem pozostawać także kwestia, czy kiedykolwiek Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 18.02.1976 r. wydany dla W. G. i J. G. był w jakikolwiek sposób kwestionowany, czy niezmiennie stanowił podstawę do wykazywania własności wskazanych w nim gruntów przez ww. osoby w prowadzonych w tej mierze rejestrach i ewidencjach, czy stanowił podstawę obciążeń podatkowych. Innymi słowy dokonanie oceny czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe jest uznanie, że jeżeli Akt Własności Ziemi, o którym mowa nie został w żaden sposób podważony, potwierdzenie przymiotu jego ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa i wskazania co dalszego postępowania w sprawie, wynikające z niniejszego uzasadnienia. Z uwagi na powyższe Sąd orzekając na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.