VIII SA/Wa 834/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z [...] lipca 2011 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r, nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. M. (dalej: "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Pismem z [...] maja 2011 r. (data wpływu do organu) skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w S. W dniu [...] maja 2011 r. wpłynęło oświadczenie skarżącej, z którego wynikało, że rezygnuje ona z ubiegania się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o kontynuowanie postępowania w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej, do czego zmusza ją brak osób bliskich w R. oraz brak możliwości opieki w sytuacji niepełnosprawności fizycznej. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593; dalej: "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja, zdaniem organu oznacza, że obowiązek skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. Zatem umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej poprzedzone być musi uzyskaniem zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego oraz ustaleniem, że osoba ta z uwagi na swój wiek i stan zdrowia nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie w codziennym życiu i wymaga całodobowej opieki, której nie można zapewnić poprzez usługi opiekuńcze. Z tego względu decyzję organu I instancji należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji uchybił treści art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. (data wpływu do organu) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podtrzymała argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna organu odwoławczego, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od razu też wskazać należy, że z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz zagadnienia związane z wydaniem w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Kontrola Sądu sprowadzała się zatem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie ogranicza się więc do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale ma obowiązek ocenić we własnym zakresie stan faktyczny i rozstrzygnąć sprawę. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983, Nr 1, poz. 38, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Należy przy tym zaznaczyć, że omawiany art. 138 § 2 k.p.a. objęty został ostatnią nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.). W brzmieniu ustalonym tą ustawą art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przedmiotowa zmiana weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] lipca 2011 r.) przepis art. 138 § 2 k.p.a. obowiązywał już w nowym brzmieniu. W ocenie Sądu analiza zgromadzonych dotychczas materiałów sprawy i czynionych na ich podstawie wywodów, w pełni uzasadnia podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż istnieją podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy, jednakże organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego. Przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne zainicjowane było wnioskiem skarżącej z [...] maja 2011 r. o umieszczeniu jej w Domu Pomocy Społecznej w S. Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593; dalej: "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja, jak słusznie zauważył organ odwoławczy oznacza, że obowiązek skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, konieczne było zatem przeprowadzenie postępowania w kierunku wydania decyzji o umieszczeniu skarżącej w domu pomocy społecznej. A skoro tak niezbędnym było ustalenie, czy spełnia ona przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s. nie budzi wątpliwości, iż postępowanie wyjaśniające co do spełnienia wszystkich warunków, o których stanowi przepis art. 54 ust. 1 u.p.s. wymaga podjęcia wszelkich niezbędnych czynności. Każdy z warunków musi zostać przeanalizowany dogłębnie, znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale sprawy i czynionych w ich oparciu wywodach organu. Tym czasem, w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające, wobec oświadczenia skarżącej o rezygnacji z ubiegania się o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w S., nie zostało przeprowadzone. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest w pełni zasadna. Wyjaśnienie istotnych dla sprawy wątpliwości nie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na brak odpowiedniego materiału dowodowego. Nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż aktualny materiał dowody nie pozwala na wskazanie, czy skarżąca spełnia przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s. W tej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu I instancji i pozbawienie stron postępowania możliwości jego kontroli w trybie międzyinstancyjnym. W sprawie niniejszej doszło także do naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji bez zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.