VIII SA/Wa 834/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Powiatu w P. działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 roku poz. 1260 ze zm. dalej jako: "ustawa") oraz na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1868) podjęła uchwałę w dniu [...] grudnia 2017 roku, nr [...] w sprawie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. W uzasadnieniu do uchwały podniesiono, że zmiana wysokości obowiązujących dotychczas stawek następuje zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym. Powyższa uchwała została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w P. skargą z dnia [...] października 2018 roku. Przedmiotowej uchwale zarzucono: istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78, poz. 483), polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia do określenia w drodze uchwały stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz jego przechowywania, a także kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i ustalenia wysokości tych opłat oraz kosztów w sposób arbitralny, bez uwzględnienia zamkniętego katalogu dwóch enumeratywnie wymienionych w normie kompetencyjnej kryteriów, a mianowicie konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, co skutkowało nieuzasadnionym przepisami ustawowymi określeniem opłat oraz kosztów w granicach górnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (MP z 2017 roku , poz. 772). W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi podnoszono, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. W ocenie skarżącego analiza treści zaskarżonej uchwały oraz uzasadnienia jej projektu, jak też protokołu z sesji rady powiatu na której uchwała została podjęta, w zestawieniu z treścią umowy z przedsiębiorcą realizującym na terenie powiatu [...] usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów, wskazuje, że ustalając wysokość opłat rada powiatu nie kierowała się rzeczywistymi kosztami w tym zakresie, pomijając tym samym kryterium ustawowe, o czym świadczy fakt, że uchwalone stawki ustalono wyłącznie na podstawie Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym a nadto podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone innymi wyliczeniami pozwalającymi na ustalenie rzeczywistych kosztów usług wskazanych w umowie z przedsiębiorcą realizującym zadania powierzone jednostce samorządowej. W przedmiotowej uchwale wskazane w akcie prawa miejscowego stawki kwotowe są w rzeczywistości powieleniem stawek maksymalnych wskazanych w rozporządzeniu. Rada Powiatu w P. przed wydaniem przedmiotowej uchwały nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie P. Przemawia za tym okoliczność, iż w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakiejkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowywania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym. O wspomnianych kosztach nie ma żadnej wzmianki w protokole z sesji Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2017 roku na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Skoro zatem Rada Powiatu nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych w P. i przechowywania ich na parkingach. W świetle przytoczonych okoliczności zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że określając stawki opłat Rada Powiatu w P. nie rozważała co najmniej jednego z kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 ustawy. W tej sytuacji doszło do przekroczenia granic swobody regulacyjnej, gdyż organ nie wziął pod uwagę wszystkich wskazanych przez ustawodawcę kryteriów i dlatego zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. W ocenie organu zarzuty Prokuratora Rejonowego nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Za nietrafiony należy uznać zarzut przekroczenia przez organ zakresu ustawowego upoważnienia do określania w drodze uchwały stawek z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz jego przechowywania, a także kosztów powstałych w wyniku decyzji usunięcia pojazdu i ustalenia tych opłat i kosztów sposób arbitralny, bez uwzględnienia zamkniętego katalogu dwóch enumeratywnie wymienionych w normie kompetencyjnej kryteriów. Rada kierowała się kryteriami wskazanymi w ustawie - koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu [...]. W ocenie organu poza uwagą skarżącego pozostała umowa z [...] sierpnia 2017 roku zawarta w przedmiocie usuwania i przechowywania pojazdów. Umowa była poprzedzona postępowaniem ofertowym, którego celem był wybór podmiotu zapewniającego sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych. Przedłożona oferta zawierała wyliczenie kosztów poszczególnych czynności mieszczących się w zakresie do których jest zobowiązany powiat. Prowadzenie dodatkowych wyliczeń celem udowadniania realizmu wyliczeń – co sugeruje skarżący jako obowiązek Rady – nie mieści się w normie art. 130a ust. 6 ustawy. Rada nie jest w żaden sposób ustawowo zobligowana do dokonywania własnych wyliczeń w zakresie przedmiotowego zadania. Zdaniem organu niezgodne z prawdą pozostają twierdzenia skarżącego o rzekomym nie poczynieniu "żadnych ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie P." przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu wyliczenie przedstawione przez oferenta, a późniejszego wykonawcę czynności stanowiło wystarczające wyliczenie rzeczywistych kosztów czynności, a tym samym prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 130a ust. 6 ustawy. Rada ustalając wysokość opłat za usuwanie pojazdów i przechowywanie pojazdów miała na uwadze, że powstają dodatkowe koszty – oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu, koszty związane z ubezpieczeniem OC pojazdów usuniętych z drogi, opłatę za złożenie wniosku do sądu. Przyjęcie innych niż maksymalne stawek oznaczałoby konieczność dofinasowania zadania z innych źródeł. Niedostrzeżenie tych dodatkowych kosztów i kwalifikowanie ich jako nienależnych godzi w ustawowe kryterium sprawnej realizacji zadań wskazanych w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy podkreślić, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygniecie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". Ustawodawca widzi potrzebę rozróżnienia istotnych i nieistotnych naruszeń prawa – sprzeczności z prawem. Kwestia ta odnosi się do uprawnień organu nadzoru, ale te same kryteria winny być brane pod uwagę w sytuacji gdy inny podmiot uprawniony składa skargę wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez Radę Powiatu. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W samym uregulowaniu wyżej powołanego przepisu nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne i niedotyczące istoty zagadnienia. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – poprzez ich wadliwą ich wykładnię, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (P. Chmielnicki - Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce , Warszawa, LexisNexis 2006). Analogicznie regulowana jest kwestia w przypadku spraw z zakresu stwierdzenia nieważności uchwał organów samorządu gminnego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Uchwała Rady Powiatu w P. z dnia [...] grudnia 2017 roku, nr [...] w sprawie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązków ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie powiatu [...]. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu [...], przy czym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie – objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 - 2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 ustawy wskazuje, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 roku, sygn. akt I OSK 1916/16). Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się w zakresie wykładni przesłanki "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu", gdzie w ocenie strony skarżącej prawidłowa wykładnia tej przesłanki oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszących przez powiat. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyznać rację skarżącemu, że uchwała Rady Powiatu w P. naruszyła przepis art. 130a ust.6 ustawy, bowiem treść zarówno uchwały, jak i jej uzasadnienia nie potwierdzają, że ustalaniu stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów uwzględniono kryteria wskazane w wyżej powołanym przepisie. Wobec niewskazania przez lokalnego prawodawcę w uchwale konkretnych danych i opartej na nich argumentacji, która wyjaśniałaby zasadność przyjętych przez organ stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów należy uznać, że nie wzięto pod uwagę kryteriów o których mowa w art. 130a ust. 6 ustawy. Weryfikacja czy rada powiatu kierowała się wyżej powołanymi przesłankami jest zasadniczo możliwa w oparciu o uzasadnienie uchwały lub dokumentację na podstawie której została podjęta. Przywołana przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę umowa w zakresie usuwania pojazdów wskazuje, że stawki przyjęte w zaskarżonej uchwale są wyższe niż wynika to z zawartej umowy. Nadto stawki przyjmowane w umowie powinny odnosić się do rzeczywistych, rynkowych cen za tego rodzaju usługi i nie można się zgodzić z organem, iż w ogóle nie musi interesować tą kwestią ponieważ kierował się obowiązującą w tym zakresie umową. Oznacza to, że organ w ogóle nie był zainteresowany rzeczywistymi kosztami tych usług w danym powiecie, dostosowując je do stawek maksymalnych przyjętych w ustawie. Nie chodzi tu o zasięganie przez organ opinii biegłych, ale przeprowadzenie analizy rzeczywistych kosztów tego rodzaju usług w danym powiecie. Stawki ustawowe - maksymalne są jednakowe dla całego kraju, ale niewątpliwie koszty usług w danym powiecie są wypadkową wielu elementów. Organ nie przedstawił argumentacji, iż koszty te kształtują się w wysokości maksymalnych stawek przyjętych przez ustawodawcę. Takiej argumentacji i odpowiednich wyliczeń nie otrzymali radni przed posiedzeniem na którym została podjęta przedmiotowa uchwała. Stanowi to istotne naruszenie procedury przy podejmowaniu uchwały i jest przejawem arbitralności oraz nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów stanowiących prawo. Przywoływane przez organ dodatkowe koszty, takie jak koszty oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu, koszty związane z ubezpieczeniem OC pojazdów usuniętych z drogi, opłaty za złożenie wniosku do sądu, nie mogą bez przedstawienia kalkulacji, chociażby za poprzedni rok, stanowić argumentu, iż musiały w uchwale zostać przyjęte stawki maksymalne. Osoby, które będą musiały uiszczać opłaty związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów nie mogą być obciążane dodatkowymi kosztami, które nie wynikają z rzeczywistych kosztów realizacji zadania przez powiat. Z uwagi na powyższe, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 roku, poz. 814), orzeczono jak na wstępie.