VIII SA/Wa 835/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia opłaty za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...]sierpnia 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 156 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2017 roku, poz. 1267 dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P.W., o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2013 roku, znak: [...] w części dotyczącej punktów 2 -4, w sprawie nałożenia na P.W. opłat za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym (przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej do działki nr [...]), ustalenia wysokości opłaty rocznej za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym w kwocie [...] zł oraz ustalenia wysokości opłaty rocznej za lata następne w kwocie [...] zł – odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej części decyzji. Podstawą wydanej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...]czerwca 2017 roku P.W. zwrócił się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności w części decyzji z dnia [...]grudnia 2013 roku w punktach 2 -4. We wniosku skarżący podnosił, że złożył wniosek do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] o wyrażenie zgody na umieszczenie przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do działki nr [...] przy ul. [...]. Wniosek został zaopiniowany pozytywnie, a przyłącze, którego budowę sfinansował, odebrane zostało przez spółkę Wodociągi Miejskie. Wnioskodawca podawał, że zawarł umowę ze spółką Wodociągi Miejskie w [...], której przedmiotem jest zaopatrz nie w wodę i odprowadzanie ścieków. W umowie tej zapisano, że obciążają go tylko obowiązki związane z budową przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. Wskazywał, że zgodnie z art. 15 ust.2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DZ.U z 2017 roku, poz. 328 ze zm. dalej jako ustawa o zaopatrzeniu w wodę) obciążony jest kosztami budowy przyłącza, a nie obciążają go opłaty związane z umieszczaniem urządzeń infrastruktury w pasie drogowym. Decydujące znaczenie jego zdaniem ma w tej kwestii definicja przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, określona w art. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Przyłącze kanalizacyjne według powołanego przepisu to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Przyłącze wodociągowe natomiast to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Skarżący wskazał, że jest właścicielem przyłącza, którego granicę wyznacza – w przypadku przyłącza kanalizacyjnego – studzienka znajdująca się na jego nieruchomości, zaś w przypadku przyłącza wodociągowego - granica nieruchomości. W konsekwencji, obciążenie go obowiązkiem zapłaty za zajęcie pasa drogowego przez elementy infrastruktury stanowiące sieć wodociągową i kanalizacyjną za budowę i utrzymanie nie odpowiada, nie znajduje uzasadnienia prawnego, a decyzja obciążająca go takimi opłatami rażąco narusza prawo. W związku z tym winna zostać stwierdzona jej nieważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przesłankami uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa są: - oczywistość naruszenia prawa, polegająca na widocznej prima facie sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jej podstawę prawną, - przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, - skutki, które wywołuje decyzja są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji. Podstawą wydania decyzji z dnia [...]grudnia 2013 roku, znak: [...]stanowił przepis art. 40 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (DZ.U z 2013 roku, poz. 260 ze zm. dalej jako ustawa). Stosownie do postanowień art. 40 ust.1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust.2 pkt 2 art. 40 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust.1 dotyczy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie P.W. wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym – ulica [...] odcinka urządzenia wodociągowego i kanalizacyjnego, celem przyłączenia należącej do niego nieruchomości (działki nr [...]) do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie budzi wątpliwości, że przyłącze wodne i sanitarne należą do kategorii urządzeń o których mowa w art. 40 ust.2 pkt 2 ustawy. Przepis ten implikuje konieczność rozważenia zasadności udzielenia zezwolenia na okres uwzględniający czas korzystania z tych urządzeń, które z istoty swego przeznaczenia, jako służące zaspokajaniu potrzeb w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków będą pełnić funkcje przez kilkadziesiąt lat, bez potrzeby występowania o udzielenie kolejnych zezwoleń. W ocenie organu, stosownie do art. 15 ust.2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W ramach tych kosztów mieści się nie tylko czynność faktyczna umieszczenia przyłącza w pasie drogowym, ale także koszty związane z zajęciem w tym celu pasa drogowego. W ocenie organu powoływanie się przez skarżącego na definicje przyłączy z art. 2 pkt 5 i 6 nie miało wpływu na ważność decyzji z dnia [...]grudnia 2013 roku. Opłata została nałożona na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, a jej wysokość ustalona prawidłowo, zgodnie ze stawkami określonymi w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, dróg publicznych, położonych w granicach administracyjnych miasta [...]. Organ wskazywał, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia, który występuje wtedy gdy miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu żadna z innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł P.W.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wodno – kanalizacyjne wykonane do działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, sięgają dalej niż do granicy tej nieruchomości, a w konsekwencji, że zajmują pas drogi publicznej biegnącej przy tej nieruchomości, - naruszenie art. 15 ust.2 i 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę w związku z art. 2 pkt 5 i 6 tej ustawy w związku z art. 49 § 1 kodeksu cywilnego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania w niniejszej sprawie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy analiza przepisów prawa materialnego – ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nakazywała przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zakres prac związanych z budową przyłącza, a także jego późniejszą eksploatacją nie wykraczał poza granice nieruchomości nr [...], zaś wszystkie dodatkowe prace prowadzone w dniach [...] grudnia 2013 roku poza terenem ww. działki stanowiły czynności związane z przyłączeniem do sieci za które nie powinien skarżący ponosić żadnych dodatkowych kosztów, - brak rozpoznania istoty sprawy poprzez odmowę odniesienia się przez organ do istoty zarzutu wskazanego w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tj. definicji przyłącza wynikającej z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków i znaczenia powyższego dla możliwości obciążania skarżącego opłatą za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej( przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej) w pasie drogowym. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 roku w zakresie pkt 2 -4, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że kwestią priorytetową była kwestia definicji przyłącza wodno – kanalizacyjnego. Od tego uzależnione były bowiem pozostałe istotne okoliczności dla rozpoznania sprawy, takie jak ustalenie, czy prace prowadzone poza granicami jego posesji były pracami przy budowie przyłącza, czy też pracami związanymi z przyłączeniem nieruchomości do sieci. Zgodnie z art. 15 ust.4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę za te prace odpowiada już przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Definicja przyłącza wynika wprost z przepisów ustawy i nie budziła w orzecznictwie sądowym żadnych kontrowersji. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] będąca własnością skarżącego jest zabudowana studzienką, a tym samym przyłącza związane z jego działką znajdują się na jej terenie. Tym samym prace podejmowane w dniach [...] grudnia 2013 roku, które realizowane były w pasie drogowym, można nazwać co najwyżej czynnościami polegającymi na przyłączeniu jego nieruchomości do sieci. Czynności te leżą w gestii przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego. W konsekwencji zajęcie pasa drogowego nie było związane z realizacją przyłącza do jego działki. Analogicznie urządzenia pozostawione w pasie drogowym, znajdujące się poza granicą jego nieruchomości, nie stanowią przyłącza lecz sieć. Oznacza to, że jest on bezpodstawnie obciążony obowiązkiem zapłaty za urządzenia pozostawione w pasie drogowym, ponieważ dopuszczalny zakres kosztów jakimi powinien zostać obciążony mieszkaniec, określa art. 15 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Zgodnie z brzmieniem powołanego art. 15, mieszkaniec jest zobowiązany do realizacji budowy przyłączy do sieci (nie do pasa drogowego) oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Skarżący odwołał się do uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 87/13, gdzie czytamy ,,Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust.2 powyższej ustawy‘’. Dodatkowo skarżący załączył do skargi wyciąg z dokumentu pt ,,Zasady kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]2007 – 2013 wydanego przez Zarząd Województwa [...]celem ustalenia sposobu przebiegu sieci i przyłączy". Z dokumentu wynika, że pas drogowy jest zajęty przez sieć. W ocenie skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się również naruszenia art. 49 § 1 kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie związane z uprawnieniami właścicielskimi do przyłączy po jego włączeniu do sieci. W tym zakresie przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lipca 2003, V CK 129/12 oraz uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 1991 roku, W 4/91/. W ocenie skarżącego organ błędnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...]grudnia 2013 roku w co do pkt 2 -4. Organ odpowiadając na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). W ocenie Sądu organ administracji publicznej rozpoznając sprawę w trybie nadzoru prawidłowo uznał, że organ wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2013 r. oparł się na ustaleniach faktycznych, które nie zostały dokonane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. akt II GSK 1941/11 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl., iż: "przedmiotem rażącego naruszenia prawa będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowania administracyjnego winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany tj. rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Należy zauważyć, iż podstawą prawną decyzji z dnia [...]grudnia 2013 roku wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zezwolenia wnioskodawcy P. W. na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej tj. przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do działki nr [...]w pasie drogowym ul. [...] oraz nałożenia u ustalenia opłat związanych z umieszczeniem urządzenia były przepisy art. 19 ust.5, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (DZ.U nr 140, poz. 1481 ze zm.), uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 stycznia 2001 roku, nr 96/2011 z dnia 4 kwietnia 2011 roku. W ocenie Sądu analiza postępowania i zastosowania wyżej wskazanych przepisów prawnomaterialnych pod kątem rażącego naruszenia prawa, winna stanowić podstawę do oceny legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Należy wskazać, iż przepis art. 40 ustawy wskazuje, iż inicjatorem postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji stroną postępowania jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia. Przepis ten stanowi podstawę praw i obowiązków, których konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Podmiotem ubiegającym się o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego był skarżący P.W.. Przedmiotowy wniosek złożył w dniu [...]grudnia 2013 roku. Uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego będzie zarówno inwestor, jak prowadzący te roboty wykonawca (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016,syg. akt II GSK 2393/14, z dnia 15 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II GSK 2393/14). W związku z powyższym organ – zarządca drogi wydał pozytywną decyzję wynikającą ze złożonego wniosku. Organ na podstawie art. 40 ust.5 ustawy ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu o którym mowa w ust.2 pkt 2. Nie ma możliwości wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego bez obciążania opłatą. Opłata jest bowiem nierozerwalną częścią zezwolenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 roku, sygn. akt VI SA/Wa 541/16). Należy zauważyć, iż skarżący w żadnym stopniu nie podważył rażącego naruszenia prawa w stosunku do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji z dnia [...]grudnia 2013 roku. W ocenie Sądu zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Skarżący wskazuje, iż doszło do rażącego naruszenia prawa art. 15 ust. 2 i 4 w związku z art. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę oraz art. 49 § 1 kodeksu cywilnego. Przepisy ustawy o zaopatrzeniu w wodę odnoszą się do kwestii związanych z określeniem zasad i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Wskazywane przez skarżącego przepisy regulują budowę przyłączy do sieci, podział kosztów między przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, a osobą ubiegającą się o przyłączenie do sieci lub odbiorcę usług. Przedstawione przez skarżącego przepisy mogą stanowić podstawę do wzajemnych rozliczeń finansowych między przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym, a skarżącym z tytułu kosztów związanych z budową przyłącza i włączeniem się do sieci kanalizacyjnej i sanitarnej znajdującej w się w pasie drogowym ul. [...], w tym poniesionych opłat administracyjnych. Wskazywane przepisy nie stanowiły podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2013 roku i dlatego nie mogło dojść do ich naruszenia i stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Należy także zauważyć, iż skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji w części, w sytuacji gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i opłaty z tym związane stanowią całość. W związku z tym należy stwierdzić, iż ewentualna wadliwość przedmiotowej decyzji mogła odnosić się do całej decyzji. Z tych tez względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.