VIII SA/Wa 836/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. VIII SA/Wa 836/08 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008r. na podstawie art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. - umorzył postępowanie w zakresie objętym właściwością organu nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2006r. na wniosek M.K., wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...] należącej do M. i R.S. Skarżący wskazywał, że na działce tej prowadzone są prace budowlane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia, kolidujące z przepisami Prawa budowlanego. W dniu [...] czerwca 2008r. przeprowadzono oględziny podczas których stwierdzono, że na wskazanej działce, którą małżonkowie S. nabyli w 2006r. znajdują się trzy budynki gospodarcze. W jednym z nich (środkowym) prowadzone były roboty budowlane polegające na remoncie i malowaniu tynków, wymianie posadzek. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane na wykonywanie tych robót nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Ponadto, przywołał przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w świetle, którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W ocenie organu zakres wykowywanych robót nie wskazywał, by inwestor zmieniał sposób użytkowania remontowanego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił ponadto, że M.K. działał na podstawie pełnomocnictwa szczególnego, udzielonego mu w dniu [...] maja 2008r. przez E.K. do występowania i działania "w sprawie wydanej przez Burmistrza Gminy K. decyzji o warunkach zabudowy". W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że M.K. przekroczył granice umocowania i nie można go uznać za stronę w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ nadzoru. Ponadto wskazał, że E.K. zmarła w dniu [...].05.2008r. natomiast M.K. złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pismo domagające się interwencji w dniu [...].06.2008r. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2008 r. złożył M.K. zarzucając sprzeczność ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie odwołującego się, organ powinien wstrzymać kontynuowanie przez inwestora robót budowlanych wykonywanych w oparciu o decyzję z [...] kwietnia 2008r. nr [...] Burmistrza Miasta K. dotyczącą zagospodarowania działki przez dokonanie przebudowy budynku biurowego. Wskazywał, że decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. W ocenie skarżącego organ nadzoru w istocie zalegalizował samowolą budowlaną, w szczególności błędnie pouczył, że ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami należy dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Powołanie przez nadzór budowlany przepisu art. 96 k.p.c. nie mogło stanowić o umorzeniu postępowania, bowiem aktualne było pełnomocnictwo szczególne zmarłej córki E.K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2008 r. umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na skutek wniosku M.K. dokonano oględzin na działce nr ew. [...] położonej przy ul. L[...] w K., stanowiącej własność M. i R.S. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził brak po stronie wnioskującego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie organu II instancji zasadne było umorzenie postępowanie z wniosku skarżącego, bowiem nie posiada on w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (musi wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może tylko subiektywnym przekonaniem podmiotu, że taki interes posiada. Podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa. Wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Sporna inwestycja, której dotyczy postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, znajduje się na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki. Również powoływanie się na pełnomocnictwo udzielone przez K.K. czy E.K. nie stanowiło podstawy do reprezentowania tych osób przed organami nadzoru budowlanego. M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r., w której domagał się uchylenia tej decyzji jako niezgodnej z prawem. Wywodził, że decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], należącej do małżonków S. (graniczącej z nieruchomością jego córki E.K.) określała zmianę sposobu użytkowania budynku szkoleniowego na mieszkalny. Decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które decyzją z dnia [...].10.2008r. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy K. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W trakcie toczącego się postępowania odwoławczego inwestor wykonywał roboty budowlane przy budynku co spowodowało wniesienie żądania wstrzymania robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tego nie uczynił i uznał, że roboty jakie prowadzi inwestor nie wymagają pozwolenia na budowę - pomimo, że zakres wykonanych przez inwestora robót zarówno wewnętrznych jak i zewnętrznych (elewacyjnych z nałożeniem struktury) - wymagał stosownego pozwolenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. błędnie uznał, że ani skarżący ani K.K. (syn zmarłej E.K.) nie mogą występować w sprawie jako strony. Skarżący podnosił, że od 1964 r. jest właścicielem działki nr ew. [...] o pow. [...] m2 graniczącej z nieruchomością inwestorów – małżonków S. Poza tym dysponował pełnomocnictwem od córki , które upoważniało go do działania na jej rzecz i w jej imieniu w zakresie decyzji Burmistrza Gminy K. Po śmierci córki E.K., pełnomocnictwo zostało mu przedłużone - udzielone przez jej syna K.K. Powyższe pełnomocnictwa były uznawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że skarżący od początku, bowiem już w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. inicjującym postępowanie, domagał się interwencji organów nadzoru budowlanego powołując się na działanie w imieniu swojej córki E.K., co wynikało z udzielonego mu pełnomocnictwa, które przedłożył organowi. W toku postępowania administracyjnego nie powoływał się na własny interes prawny, ta okoliczność była bezsporna i została przyznana przez skarżącego. Nadto podnosił, że roboty budowlane prowadzone są przez małżonków S. w oparciu o nieprawomocną decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...], dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku szkoleniowego na funkcję budynku mieszkalnego. Właśnie ta decyzja, kwestionowana przez wniesienie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. budziła obawy i wątpliwości skarżącego. Akta sprawy wskazują, że E.K. zmarła w dniu [...].05.2008r. natomiast M.K. jak wyżej wskazano, złożył w dniu [...].06.2008r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pismo domagające się interwencji. W tej sytuacji należało ocenić, czy pełnomocnictwo jakim legitymował się wnioskodawca uprawniało go do działania w imieniu mocodawcy. Przepis art. 101 § 2 k.c. stanowi, że umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Śmierć mocodawcy jest zdarzeniem prawnym powodującym wygaśnięcie pełnomocnictwa ex lege. Zasadą jest więc ścisły związek pełnomocnictwa z osobami mocodawcy i pełnomocnika. Wskazany przepis art. 101 § 2 k.c. dopuszcza wyjątek od zasady związku pełnomocnictwa z osobami mocodawcy i pełnomocnika, przewidując możliwość zastrzeżenia, że pełnomocnictwo nie wygasa na skutek śmierci mocodawcy bądź pełnomocnika. Zastrzeżenie takie może zostać uczynione przez mocodawcę. Oświadczenie woli mocodawcy o takiej treści powinno zostać zawarte w treści pełnomocnictwa. Może ono nastąpić tylko wówczas, gdy mocodawcę z pełnomocnikiem wiąże stosunek podstawowy powinno również wynikać z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Przyczyną taką może być potrzeba wykonania umowy, która nie wygasa w razie śmierci strony będącej mocodawcą, a pełnomocnictwo wynika z zawarcia umowy bądź zostało udzielone w celu jej realizacji. Takiego zastrzeżenia w przedmiotowym pełnomocnictwie nie było a jego ewentualnego istnienia nie uzasadniała treść stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że pełnomocnictwo skarżącego udzielonego mu w dniu [...] maja 2008r. przez E.K. wobec jej śmierci wygasło a ponadto, że w dacie gdy było aktualne, upoważniało go jedynie do występowania i działania "w sprawie wydanej przez Burmistrza Gminy K. decyzji o warunkach zabudowy". Ta decyzja jednak nie była przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego, gdyż nie wpływała na ocenę legalności robót budowlanych wykonywanych przez inwestorów i nie była brana pod uwagę przy analizie sprawy. Skarżący wywodził w toku postępowania przez nadzorem budowlanym, że decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], należącej do małżonków S. (graniczącej z nieruchomością jego córki E.K.) określająca zmianę sposobu użytkowania budynku szkoleniowego na mieszkalny, została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].10.2008r. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy K. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jednocześnie mając wyżej wskazane pełnomocnictwo M.K. domagał się wstrzymania robót twierdząc, że ich zakres wymagał stosownego pozwolenia budowlanego. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, że skarżący nie może występować w sprawie jako strona z uwagi na zakres pełnomocnictwa. Podnoszony dopiero w skardze fakt, że skarżący od 1964 r. jest właścicielem działki nr ew. [...] o pow. [...] m2 graniczącej z nieruchomością inwestorów – małżonków S. nie mógł mieć znaczenia dla wcześniej wszczętego a następnie umorzonego postępowania. Przede wszystkim dlatego, że skarżący działał od początku jako pełnomocnik swojej córki ale również dlatego, że z dokumentów geodezyjnych znajdujących się w aktach wynikało, że wskazana działka należąca do skarżącego nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestorów. Podkreślić należy, że skoro skarżący dysponował pełnomocnictwem od córki, które upoważniało go do działania na jej rzecz i w jej imieniu w zakresie decyzji Burmistrza Gminy K. to nie było ono wystarczające do żądania podjęcia działań przez zupełnie inny organ - nadzoru budowlanego. Nie miało znaczenia także i to, że po śmierci córki E.K., pełnomocnictwo do działania w zakresie decyzji Burmistrza Gminy K. zostało udzielone przez jej syna K.K. Powyższe pełnomocnictwa były skuteczne i uznawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., gdyż był to organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy K. w zakresie warunków zabudowy. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że wobec wygaśnięcia a także przekroczenia granic umocowania M.K. (działający w imieniu mocodawczyni) i nie mógł być stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez te organy. Dlatego zaskarżona decyzja była prawidłowa a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.