VIII SA/Wa 837/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi H.N., J.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009 roku, nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. i H. małżonków N. od decyzji Starosty R. z dnia [...] marca 2009 roku, znak [...] - orzekającej o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego dotyczących roszczeń własnościowych do części pierwotnej działki nr [...] oraz żądań weryfikacji stanów prawnych dawnych działek nr [...] i [...] z obrębu wsi K., gmina J., pow. R. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W 2008 roku H. i J. N. skierowali do Starosty R. pisma w których wysuwali roszczenia własnościowe do gruntu o powierzchni [...] ha jako części pierwotnej działki nr [...] oraz roszczenia odszkodowawcze - żądania ,,naprawienia szkody’’. W swoich pismach wnioskodawcy uznają się za byłych właścicieli całej działki nr [...], których pozbawiono prawa własności, a grunt włączono do sąsiedniej działki nr [...] należącej do K. O.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając wniosek wydał decyzję w dniu [...] września 2008 roku w której orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie ewidencji gruntów. Następnie Główny Geodeta Kraju wskutek złożonego odwołania przez J. i H. małżonków N. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie jako organ pierwszej instancji orzekł niewłaściwy organ. Decyzję w sprawie winien wydać Starosta. Rozpoznając sprawę Starosta R. decyzją z dnia [...] marca 2009 roku orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Od tej decyzji odwołanie złożyli J. i H. małżonkowie N. zarzucając, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest organem niewłaściwym w sprawie. Ponadto zgłosili roszczenie przeciwko Skarbowi Państwa oraz funkcjonariuszom państwowym o poniesienie odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy zważył co następuje: W ocenie organu odwoławczego zgłaszane przez skarżących roszczenia zmierzają do podważenia istniejących od wielu lat w obiegu prawnym dokumentów prawnych takich jak – decyzja wywłaszczeniowa z 1979 roku, księga wieczysta nr [...] założona przez gminę Jedlińsk jako prawnego właściciela działek nr [...] i [...], dwóch aktów notarialnych dotyczących kupna przez gminę wyżej przywołanych działek. Zastrzeżenia skarżących dotyczą czynności prawnych, które miały miejsce dawno temu w okresie uwłaszczeń oraz wywłaszczenia i wywołały nieodwracalne skutki prawne. W ocenie organu postępowanie wyjaśniające dowiodło, że organy ewidencji gruntów działały prawidłowo, w oparciu o prawomocne dokumenty funkcjonujące w obiegu prawnym, których ujawnienie było obowiązkiem tych organów. Dane ewidencyjne ściśle odzwierciedlają stany przedstawione w obowiązującej dokumentacji prawnej. Stwierdzono, że zmiany dotyczące działek nr [...][...][...] i [...] były dokonywane jako czynności materialno – techniczne, bez wydawania decyzji ewidencyjnych. Organ podnosił, że chybiony jest zarzut niewłaściwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a jego umocowanie do rozstrzygania w sprawie wynikało z art. 6a ust.2 oraz art. 7b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ.U z 2005 roku, nr 240, poz. 2027 ze zm.). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wysuwane przez skarżących roszczenia własnościowe i odszkodowawcze wiążą się z dawnym zdarzeniem prawnym – wywłaszczeniem, które miało miejsce 30 lat temu. Organ zauważył, że organy prowadzące ewidencję gruntów nie zajmowały się załatwianiem spraw z dziedziny wywłaszczeń nieruchomości. Tak więc organy te nie były autorami dokumentacji wywłaszczeniowej i nie miały żadnego wpływu na jej treść i podjętą decyzję wywłaszczeniową. Natomiast organy te miały obowiązek rejestrowania wszelkich zmian danych ewidencyjnych wynikających z dokumentów prawnych i opracowań geodezyjnych wpływających do tych organów z zewnątrz. Faktem jest, że w dniu [...] kwietnia 1978 roku miało miejsce protokolarne ustalenie granic działek objętych wywłaszczeniem z udziałem stron. Organ wskazywał, że dokonał analizy prawidłowości wpisów, które figurują w ewidencji gruntów obrębu K., począwszy od pierwotnych działek nr [...] i [...] do stanu aktualnego. Ustalono, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie figurują w bazie ewidencji gruntów już od około 30 lat. W 1978 roku nastąpił ich podział do celów wywłaszczeniowych. Dokumenty znajdujące się w ewidencji gruntów wskazują, że w 1980 roku została wprowadzona zmiana nr [...] dotycząca działki nr [...] na podstawie dokumentacji wywłaszczeniowej. Do rejestru wprowadzono wówczas działkę nr [...], a jako podstawę zmiany wpisano ,,plan nr [...]. Mapa ta stanowiła integralną część decyzji wywłaszczeniowej, a zmiana była ściśle związana z dokumentacją zawierającą wykaz zmian gruntowych. Organ również zauważył, że wnioskodawcy nie udokumentowali roszczeń własnościowych żadnym dokumentem, który potwierdził by ich prawa do działki nr [...]. J.N. nigdy nie legitymował się żadnym prawem do działki nr [...], zaś H. N. dopiero w 1992 roku nabyła prawo do działki nr [...] o powierzchni [...] ha, którą w 1998 roku sprzedała Gminie J.. Z wyżej powołanych względów zdaniem organu odwoławczego należy uznać za prawidłową decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli H. N. i J.N.. W zarzutach skargi podnosili, że nie zgadzają się na pomniejszenie działki nr [...] z powierzchni [...] ha do powierzchni [...] ha, a powiększenia powierzchni działki należącej do K.O., nr [...] z powierzchni [...] ha do powierzchni [...] ha. Wskazywali, że geodeta H.M. dokonując pomiarów nie posłużył się aktami własności ziemi gdzie widniały powierzchnie wyżej powołanych działek, lecz sporządził protokół w obecności nieznanych im świadków, w którym nie ma zgody na odłączenie [...] ha z działki nr [...] i dołączenia tej powierzchni do działki nr [...]. Podnosili, że dopiero w 2008 roku dowiedzieli się, że część działki [...] została do działki [...] należącej do K.O.. Skarżący w pismach z dnia [...] grudnia 2009 roku i [...] lutego 2010 roku podtrzymywali skargę i powtarzali już wcześniej prezentowane stanowisko i argumentację. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. i H. małżonków N. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220) Należy zauważyć, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia organu był przepis art. 105 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub takiego charakteru nie miała jeszcze przed wszczęciem postępowania mogą być różnej natury. W literaturze przyczyny dzielimy na przedmiotowe i podmiotowe. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe gdy indywidualna sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. J. i H. N. w swoim wniosku z [...] lutego 2008 roku zwrócili się do organu ewidencji gruntów o wyjaśnienie ,,przyczyny odłączenia od działki [...] powierzchni [...] m² w związku z prowadzonym postępowaniem o wywłaszczenie części działki nr [...] o pierwotnej powierzchni [...] ha". Tak więc skarżący w sposób ogólny i nie do końca precyzyjny określili przedmiot zgłoszonego wniosku. Jak wynika z treści uzasadnienia organu odnosi się on do wielu kwestii. Między innymi dokonuje merytorycznej oceny wpisów dokonywanych w ewidencji gruntów dla obrębu wsi K., gmina J.. Organ uznaje, iż zmiana wpisu nr [...], dokonana w 1980 roku, a dotycząca powierzchni działki nr [...] była prawidłowa ponieważ została dokonana na podstawie dokumentacji wywłaszczeniowej. Należy zauważyć, że organ nie odniósł się do regulacji prawnych obowiązujących w zakresie zmian w ewidencji gruntów z okresu zmiany wpisu nr [...]. Kwestie te były regulowane Zarządzeniem Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 roku w sprawie ewidencji gruntów (M.P nr 11, poz. 98 ze zm.). W § 64 wyżej powołanego zarządzenia zapisano, że zmiany w operacie ewidencji wprowadza się w wyniku zgłoszenia (na wniosek) osób zainteresowanych lub z urzędu. Wprowadzenia zmian do operatu ewidencji dokonuje się na podstawie ostatecznych decyzji właściwego organu. Właściwy organ obowiązany jest zawiadomić osoby zainteresowane o decyzji powziętej w sprawie wpisu zmian dokonywanych z urzędu, jak również o odmowie wpisu zmian zgłoszonych przez strony. Decyzja pozytywna dla strony może być zakomunikowana ustnie przy spełnieniu warunków określonych w art. 11 ust.2 k.p.a. W § 58 zarządzenia określono jakie zdarzenia mogą być podstawą zmiany granic i powierzchni działki. Tak więc jeśli organ zdecydował się na merytoryczną wypowiedź w tej kwestii, to nie mógł pominąć powyższych regulacji prawnych. Organ również uznał, że roszczenia skierowane przez skarżących wiążą się z wywłaszczeniem i winno być adresowane do organów właściwych w sprawach wywłaszczenia. Nadto organ uznał, że skarżący nie mają legitymacji w sprawie zmian w ewidencji gruntów, ponieważ nie mają tytułu prawnego do działki nr [...]. Jeśli treścią wniosku skarżących jest badanie prawidłowości wpisu nr [...] w zakresie zmiany powierzchni działki nr [...] (zmiana powierzchni z [...] ha na powierzchnię [...] ha), to organ nie zauważył, że w 1980 roku H.N. była jednym ze współwłaścicieli działki nr [...] (postanowienie o stwierdzeniu spadku po jej ojcu ). Należy stwierdzić, ze organ nie może umorzyć postępowania z przyczyn formalnych, a jednocześnie rozpoznawać sprawę merytorycznie. Jeśli zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, to organ już nie ma podstaw merytorycznego rozstrzygania. W sytuacji gdy wniosek był nieprecyzyjnie określony i organ mógł mieć wątpliwości co treści tego wniosku, winien stosownie do art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. wezwać do sprecyzowania żądania. Zgodnie z art. 105 k.p.a. organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania powodujący, iż nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W niniejszej sprawie de facto przedmiot postępowania, który wyznacza treść żądania nie został precyzyjnie ustalony. Zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania doprowadziło do naruszenia art. 105 k.p.a. wskutek przyjęcia, iż wniosek złożony przez skarżących jest roszczeniem, które winien rozpoznawać sąd powszechny oraz brak jest legitymacji po stronie powodów. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zacząć od precyzyjnego ustalenia przedmiotu żądania wniosku. Stanowisko skarżących w toku postępowania wskazuje, że kwestionują oni wpis do ewidencji gruntów nr [...] w wyniku którego działki nr [...] zmieniała numerację na [...] i zmniejszyła się jej powierzchnia z [...] ha na [...] ha. Jeśli organ ma wątpliwości co do treści wniosku winien wezwać wnioskodawców o sprecyzowanie jego treści. Dopiero ustalenie przedmiotu żądania pozwoli organowi na zajęcie stanowiska w sprawie – bądź formalnego, bądź merytorycznego z uwzględnianiem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów sądowych – uiszczony wpis sądowy.