VIII SA/Wa 838/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak [...] z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 11 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu) D. A. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) złożyła do Prezydenta Miasta R. (zwany dalej: Prezydent, organ I instancji), wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: I. A., K. A., A. A., I. A.. Decyzją znak [...] z [...] czerwca 2016 r. Prezydent działając na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 i 2, art. 13, art. 18 ust. 2-6 w związku z art. 48, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, zwana dalej: u.p.p.w.d.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214, zwane dalej: rozporządzeniem) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisu art. 1 ust. 2 u.p.p.w.d. Wskazał, iż skarżąca jest obywatelką Rosji i posiada kartę pobytu - rodzaj wydanego zezwolenia "ochrona uzupełniająca" – na której brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy". Powyższe w ocenie Prezydenta skutkuje uznaniem, iż brak jest zatem podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca podała, iż nie zgadza się w podjętą decyzją. Uważa, że skoro może być osobą zarejestrowaną w urzędzie pracy, to jest to tożsame z dostępem do rynku pracy. Jest zatem osobą uprawnioną do przedmiotowego świadczenia. Decyzją znak [...] z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu sprawy Kolegium wskazało, iż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: obywatelom polskim oraz cudzoziemcom: do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; jeżeli wynika to z wiążących RP dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym; przebywających na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy o cudzoziemcach; posiadających kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium RP, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że rodzina wnioskodawczyni to cudzoziemcy, którzy uzyskali zgodę na pobyt tolerowany i posiadający karty pobytu bez adnotacji "dostęp do rynku pracy". Podniosło, iż zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990, zwana dalej: u.c.) adnotację "Dostęp do rynku pracy" zamieszcza się w karcie pobytu w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W związku z brakiem adnotacji "dostęp do rynku pracy" w karcie pobytu, skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. Dlatego też nie mogą został uwzględnione zarzuty jej odwołania. Wskazało, iż istotną dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest wyłącznie karta pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy, której skarżąca nie posiada, nie zaś rejestrację w powiatowym urzędzie pracy. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i w związku z tym brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Pismem z 5 września 2016 r. (data złożenia w organie – [...] września 2016 r.) skarżąca wniosła skargę na powołaną wyżej decyzję Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Postanowieniem z 10 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 819/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu skargi (z uwagi na nieprawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji). Kolejną skargę na powołaną wyżej decyzję skarżąca złożyła 11 stycznia 2017 r. (data złożenia skargi bezpośrednio w organie). Postanowieniem z 23 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 101/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu skargi (także z uwagi na nieprawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji). Pismem z 20 października 2017 r. skarżąca złożyła skutecznie skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.c u.p.p.w.d., poprzez jej błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że w związku z posiadaniem przez skarżącą karty pobytu określającej rodzaj zezwolenia na pobyt jako "ochrona uzupełniająca" skarżącej nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia; 2. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d u.p.p.w.d., poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że skarżąca nie posiadając karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", a posiadając kartę pobytu oraz zaświadczenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie spełnia żadnej z przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 u.p.p.w.d. i w konsekwencji nie jest uprawniona do świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż zbędne jest uzasadnienie skargi z uwagi na fakt, że obraza wskazanych przepisów prawa materialnego została już stwierdzona przez Sąd, jakkolwiek dotyczyła ona decyzji odnoszącej się do innego okresu zasiłkowego. Wskazała na ustalenia podjętego przez Sąd wyroku z 21 września 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 124/17, którym Sąd orzekł, że z zestawienia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d u.p.p.w.d. oraz z art. 244 ust. 1 pkt 11 u.c. wynika, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei cudzoziemcy, którzy posiadają zezwolenie na pobyt stały, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm., zwana dalej: u.p.z.r.p.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tych warunkach uznać należy, że skarżąca spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Z powołanych przepisów wynika, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. Zgodnie z tym przepisem, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organy odmówiły skarżącej (obywatelce Rosji) wnioskowanego świadczenia, ponieważ posiadana przez nią karta pobytu nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". W ocenie organów, brak tej adnotacji powoduje, że zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, skarżąca nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia. Sąd stwierdził, że z dosłownego (literalnego) brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. istotnie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Jednocześnie jednak z art. 244 ust. 1 pkt 11 u.c. wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W ocenie Sądu, z zestawienia tych dwóch przepisów wynika niewatpliwie, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy, którzy posiadają zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 u.p.z.r.p., są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec, który posiada zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem należy uznać, że spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Analiza powołanych przepisów wskazuje zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wobec powyższego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, który skład orzekający tutejszego Sądu w pełni podziela, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d u.p.p.w.d. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16, publ.: cbois). Zdaniem Sądu, taki sposób rozumienia przepisu, znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i co najważniejsze odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji, jak i w Konwencji o prawach dziecka. W tym miejscu podkreślić należy, że w świetle uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz treści art. 4 ust. 1 tego aktu, celem świadczenia wychowawczego jest udzielenie pomocy finansowej rodzinom wychowującym dzieci, która to pomoc polega na częściowym pokryciu wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przy czym przepis nie wyłącza spod jej działania dzieci cudzoziemców posiadających prawo pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. Sąd stoi na stanowisku, iż za niedopuszczalne uznać należy różnicowanie cudzoziemców legalnie przebywających w Polsce i mających dostęp do rynku pracy z mocy prawa na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali kartę pobytu bez adnotacji zwłaszcza, że adnotacja potwierdza tylko fakt posiadanego uprawnienia, a cudzoziemcy na jej ujawnienie w dokumencie nie mają żadnego wpływu. Skoro przesądzenie o braku podstaw przyznania świadczenia wychowawczego wyłącznie w oparciu o formalne kryterium posiadania zapisu na karcie pobytu o dostępności do rynku pracy nie daje pogodzić się z rezultatem wykładni celowościowej, systemowej i prokonstytucyjnej, za uzasadnione uznać należy odejście od językowego brzmienia omawianego przepisu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie oznacza to odmowy zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d u.p.p.w.d., lecz przyjęcie za prawidłowo dokonaną wykładnią, iż cudzoziemiec posiadający kartę pobytu i uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce z uwagi na udzielenie ochrony uzupełniającej, spełnia określony w tym unormowaniu warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę – zgodnie z regulacją art. 153 p.p.s.a. – orzekające w sprawie organy zobowiązane będą do uwzględnienia wykładni przepisów prawa wyrażoną w niniejszym wyroku. Z powyższej wykładni wprost wynika, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, treść normatywna art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d u.p.p.w.d nie stanowi przeszkody przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.