VIII SA/Wa 84/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej oddala skargę. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją personalną nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 31 ust.1 pkt 2 i ust. 2, art. 106 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm., dalej jako ustawa o Służbie Więziennej) oraz § 5 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 15, poz. 145, dalej jako rozporządzenie ) - odmówił kpt. A. P. wypłaty nagrody rocznej za 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 5 pkt 3 lit. b rozporządzenia - nagroda roczna nie przysługuje za rok kalendarzowy, w którym wydano funkcjonariuszowi opinię służbową o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku w okresie służby stałej. Organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. kpt. A. P. została wydana opinia służbowa o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku radcy prawnego w Biurze Prawnym Centralnego Zarządu Służby Więziennej. Powyższa opinia w wyniku złożonego przez kpt. A. P. odwołania została utrzymana w mocy postanowieniem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] września 2006 r. Na powyższe postanowienie kpt. A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. odrzucił skargę. W uzasadnieniu zaś swojego orzeczenia Sąd wskazał, że postanowienie w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia, organ I instancji, stwierdził, że bezspornym jest, iż opinia służbowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. jest ostateczna. W zaistniałej zatem sytuacji faktycznej i prawnej występuje negatywna przesłanka określona w § 5 pkt 3 lit. b rozporządzenia, co stanowi podstawę do odmowy przyznania nagrody rocznej. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. kpt. A. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Sprawiedliwości, w którym wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie nagrody rocznej za 2006 r., ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący się podniósł, że opinia służbowa z dnia [...] sierpnia została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych ( Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 i zm., dalej jako ustawa o radcach prawnych ). Osoba sporządzająca opinię podważyła kompetencje odwołującego się do wykonywania zawodu radcy prawnego i dokonała krytycznej oceny sposobu wykonywania przez niego obowiązków radcy prawnego bez uprzedniego zasięgnięcia opinii radcy prawnego wskazanego przez radę okręgowej izby radców prawnych. Przedmiotowa opinia służbowa została wydana również z naruszeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia, bowiem została sporządzona nie w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach osobowych opiniowanego, lecz w oparciu o kłamliwe i nierzetelne notatki służbowe sporządzone w sposób operacyjny przez osobę sporządzającą opinię. Ponadto kpt. A. P. wniósł o dopuszczenie w postępowaniu odwoławczym dowodu z akt postępowania zakończonego postanowieniem o utrzymaniu opinii służbowej w mocy, na okoliczność wydania opinii i utrzymującego ją w mocy postanowienia z naruszeniem prawa. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a. ), art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 5 pkt 3 lit. b rozporządzenia, decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że kwestionowana przez odwołującego się opinia służbowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. była już przedmiotem odrębnego postępowania, tj. postępowania odwoławczego, w którym to Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydał postanowienie o utrzymaniu jej w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę na w/w postanowienie wskazał, że kontroli sądów administracyjnych podlegają jedynie decyzje związane z trwałą zmianą stosunku służbowego. W przedmiotowej sprawie opinia służbowa skutkuje zaś obligatoryjną utratą uprawnień do nagrody rocznej jedynie za rok, w którym została wydana funkcjonariuszowi, nie powodując jednak trwałych zmian w istniejącym stosunku służbowym. Zdaniem organu odwoławczego, trafnie organ I instancji wskazał, że opinia służbowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nieprzydatności kpt. A. P. na zajmowanym stanowisku służbowym jest ostateczna, a w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania nagrody rocznej zgodnie z § 5 pkt 3 lit. b rozporządzenia. Tym samym, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i odmówił przyznania nagrody rocznej za 2006 r. Odnosząc się zaś do dowodów zawnioskowanych przez odwołującego się, organ stwierdził, że dotyczą one innego postępowania, a mianowicie w sprawie wydania opinii o nieprzydatności kpt. A. P. na zajmowanym stanowisku służbowym oraz odwołania od tej opinii. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. kpt. A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, wnosząc o ich uchylenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Podniósł, iż organy oparły się na opinii wydanej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, zawierającej stwierdzenia nieprawdziwe i mające charakter pomówień. Również postępowanie odwoławcze przeprowadzono wadliwie. Zarówno opinia służbowa, jak i utrzymujące ją w mocy postanowienie wydane zostały z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz § 4 ust. 1 , § 5 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia. Opinię służbową sporządzono bowiem bez zasięgnięcia opinii radcy prawnego wskazanego przez radę okręgowej izby radców prawnych. Nadto sporządzono ją nie w oparciu o ocenę przebiegu służby oraz dokumenty znajdujące się w aktach osobowych, lecz na podstawie notatek służbowych, które nie zostały włączone do akt osobowych skarżącego. Ponadto przedmiotowa opinia nie zawiera oceny wykonywania przez funkcjonariusza czynności służbowych, lecz jej znaczna część oraz postanowienie dotyczą sposobu odwoływania się przez skarżącego od orzeczeń wydanych przez organy administracyjne. Wskazał, że w postępowaniu odwoławczym od wydanej opinii uczestniczyła osoba, która wcześniej wydała opinię służbową, zaś dowody świadczące o powyższym usunięto z akt. Podniósł, że organ odwoławczy co prawda dopuścił dowód z akt postępowania w sprawie wydania opinii służbowej oraz postępowania odwoławczego od tej opinii, jednak tego materiału dowodowego nie rozpatrzył. Organ bezpodstawnie odmówił dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadka J. P. – Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i dowodu z postanowienia Prokuratury Rejonowej W.– [...] o odmowie wszczęcia dochodzenia, co powoduje, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza art. 7, 8, 75 § 1 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniósł, iż skoro stan faktyczny sprawy został ustalony w zakresie, iż opinia służbowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nieprzydatności skarżącego na zajmowanym stanowisku została wydana i jest prawomocna, a skarżący tego faktu nie kwestionuje, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ uznał za bezzasadne, gdyż organy obu instancji w sposób prawidłowy i wystarczający ustaliły stan faktyczny, zaś uzasadnienia decyzji przedstawiają motywy, którymi kierowały się wydając te decyzje. Zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu, gdyż organ w postępowaniu o przyznanie nagrody rocznej przeprowadza jedynie postępowanie w zakresie istnienia przesłanek do przyznania lub odmowy przyznania tej nagrody. Organ w tym postępowaniu nie może naprawiać ewentualnych uchybień popełnionych przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wydającego opinię służbową, gdyż te zarzuty powinny być rozpatrywane w odrębnym postępowaniu odnośnie uchylenia opinii służbowej. Zdaniem organu, zmiana stanu faktycznego sprawy, po ewentualnym uchyleniu przedmiotowej opinii, będzie stanowiła przesłankę do wszczęcia z urzędu lub na wniosek strony postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nagrody rocznej za rok 2006, ale będzie to już nowa sprawa administracyjna, której podłożem rozstrzygnięcia będzie nowy stan faktyczny. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący zarzucił, że organ II instancji naruszył art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie go przed wydaniem decyzji prawa do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Sprawiedliwości podniósł, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa jest bezpodstawny, bowiem decyzja organu II instancji została oparta wyłącznie na analizie stanu faktycznego ustalonego w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji. W niniejszej bowiem sprawie podstawowe znaczenie miał fakt, że opinia służbowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nieprzydatności skarżącego na zajmowanym stanowisku została wydana i jest prawomocna. Organ odwoławczy nie prowadził zaś postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a jego rola ograniczyła się do rozpoznania środka odwoławczego. Organ wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. adresowanym do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wszczął postępowanie w sprawie uchylenia i usunięcia z akt osobowych opinii służbowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. Tym samym, organ podtrzymuje swoje stanowisko, że zmiana stanu faktycznego sprawy, po ewentualnym uchyleniu przedmiotowej opinii, będzie stanowiła przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nagrody rocznej za 2006 r., ale będzie to już nowa sprawa administracyjna. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż zmienił się stan faktyczny w sprawie, bowiem Dyrektor Generalny Służby Więziennej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił opinię służbową z dnia [...] sierpnia 2006 r., na dowód czego przedłożył postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r. o uchyleniu opinii służbowej oraz pismo z [...] maja 2009 r. kierowane do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Podniósł, że umorzeniem postępowania zakończyło się postępowanie dyscyplinarne, które toczyło się przeciwko skarżącemu w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w K. Wyjaśnił, że nagroda roczna za 2006 rok została skarżącemu wypłacona pomimo wydania negatywnej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu skarg wniesionych na ostateczne decyzje administracyjne, w razie stwierdzenia, że są one dotknięte istotnymi wadami prawnymi, Sąd w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego - uchyla wadliwą decyzję lub stwierdza jej nieważność, a w przeciwnym wypadku oddala skargę. Granice tej kontroli zostały zakreślone w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, nagrody uznaniowe i zapomogi. Warunki i tryb przyznawania funkcjonariuszowi Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, określa rozporządzenie. Stosownie do § 5 ust.3 lit. b rozporządzenia - nagroda roczna nie przysługuje za rok kalendarzowy, w którym wydano funkcjonariuszowi opinię służbową o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku w okresie służby stałej. Poza sporem w niniejszej sprawie jest zaś, że skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2006 r. wydano opinię o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku służbowym. Okoliczność ta w toku postępowania w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej nie była przez skarżącego kwestionowana. Sąd podziela pogląd organu, że w niniejszym postępowaniu należało jedynie ustalić przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania nagrody rocznej. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą przede wszystkim samego procesu opiniowania zakończonego wydaniem opinii – oceny jego pracy zawodowej o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, a następnie postanowienia orzekającego o utrzymaniu w mocy przedmiotowej opinii, wskutek czego stała się ona ostateczna. Zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania ocen zawartych w opinii nie mogły być przedmiotem badania organu. Uwzględnienie argumentów skarżącego w tym zakresie prowadziłoby do rozstrzygania przez organ nadzoru kwestii merytorycznej, do czego nie jest on uprawniony. Zarzuty te winny być zaś rozpatrywane w odrębnym postępowaniu dotyczącym uchylenia opinii służbowej. Postępowanie to, jak i przyczyny jego wszczęcia są uregulowane w art. 33 ustawy o Służbie Więziennej i § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej ( Dz. U z 1996 r., Nr 138, poz. 643 ). Postępowanie takie zostało przez skarżącego wszczęte dopiero w dniu [...] września 2008 r., zaś zakończyło się wydaniem przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej postanowienia o uchyleniu opinii służbowej w dniu [...] czerwca 2009 r. Należy więc zauważyć, że zarówno w dniu wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej przez organ I instancji ([...] czerwca 2008 r. ), jak i w dniu wydania decyzji organu odwoławczego ([...] października 2008 r. ) nadal w obrocie prawnym funkcjonowała opinia z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nieprzydatności skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika nadto, że na dzień wydawania decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji, opinia ta była ostateczna i prawomocna. Bezsporne jest bowiem, że skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2006 r. wydano opinię służbową o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku w okresie służby stałej, która następnie została utrzymana w mocy postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. wydanym przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Tym samym, należy stwierdzić, że przedmiotowa opinia była jak najbardziej wiążąca dla organów obu instancji w dacie wydawania przez nich decyzji. W zaistniałej więc sytuacji faktycznej i prawnej, w pełni trafne było stanowisko organów, że w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji występowała negatywna przesłanka określona w § 5 pkt 3 lit. b rozporządzenia, wyłączająca możliwość przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2006r. Stwierdzenie zaś przez organy obu instancji tej negatywnej przesłanki było wystarczające do wydania decyzji o odmowie przyznania nagrody rocznej. Za niezasadny zdaniem Sądu należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 8, 75 § 1 i 77 kpa. Przedmiotem niniejszego postępowania nie były bowiem okoliczności dotyczące trybu opiniowania i postępowania odwoławczego od opinii, a jedynie ustalenie czy istnieją przesłanki do przyznania nagrody rocznej. Dlatego też organy obu instancji dla potrzeb niniejszego postępowania w wystarczający sposób zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny w sprawie. Zawnioskowane przez skarżącego dowody dotyczyły zaś innego postępowania administracyjnego, mianowicie samego procesu opiniowania. Dowody te winny być zawnioskowane przez skarżącego, ale w innym postępowaniu - dotyczącym uchylenia przedmiotowej opinii służbowej. Tak więc, okoliczności na które zostały powołane w/w dowody, nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, dotyczącego jedynie ustalenia przesłanek do przyznania bądź odmowy przyznania nagrody rocznej. Również zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa jest niezasadny, bowiem naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy mógł zaś wydać decyzję w niniejszej sprawie analizując stan faktyczny ustalony przez organ I instancji. Organ II Instancji wydając decyzję nie prowadził bowiem postępowania dowodowego w sprawie, a jego rola mogła ograniczyć się do rozpoznania środka odwoławczego. Na marginesie niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w chwili, gdy powziął informację o wszczęciu przez skarżącego postępowania w przedmiocie uchylenia opinii służbowej, mógł wstrzymać się z wydaniem swojej ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej do zakończenia wszczętego postępowania o uchylenie opinii. Powyższe uchybienie organu, w realiach niniejszej sprawy nie miało jednak większego, przynajmniej materialnego znaczenia. Jak wynika bowiem z wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika organu na rozprawie oraz z przedłożonych przez niego dokumentów, nagroda roczna za 2006 r. została skarżącemu faktycznie wypłacona pomimo istnienia opinii o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku. Fakt wydania przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w dniu [...] czerwca 2009 r. postanowienia o uchyleniu opinii służbowej wydanej uprzednio skarżącemu, nie mógł mieć jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż Sąd badał zgodność zaskarżonych decyzji z prawem jedynie na dzień ich wydania. W dniu ich wydania istniała zaś negatywna przesłanka do przyznania nagrody rocznej. Okoliczność ta, w nowo ustalonym stanie faktycznym sprawy będzie miała znaczenie przy wydaniu nowej decyzji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2006 r. Uchylenie zaś przedmiotowej opinii oznacza, że dokonana już dla skarżącego wypłata nagrody rocznej jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd skargę oddalił.