VIII SA/Wa 840/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J.- [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego H. Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pani D. B. (zwana dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "SKO" z [...] września 2012 r., utrzymującą w mocy po rozpoznaniu odwołania decyzję Wójta Gminy J. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2012r. dotyczącą odmowy umorzenia kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na synów Ł. i R. za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. Wcześniej decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy J. zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego) na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zmianami, dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). Świadczenia te uznano za nienależne w związku z tym, że pełnoletni synowie skarżącej w czerwcu 2011 zostali skreślenie z listy uczniów szkół ponadgimnazjalnych, a ponownie zostali przyjęci do szkół od września 2011 r. Pismem z [...] maja 2012 r. skarżąca wystąpiła do Wójta o umorzenie kwoty [...] zł wraz z odsetkami w całości. Próbę swą motywowała trudną sytuacją rodzinną i finansową. Podawała, że jest matką samotnie wychowującą troje dzieci, które posiadają orzeczenia o niepełnosprawności. Ojciec dzieci nie żyje od [...] lat. Sama skarżąca jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnych dochodów poza świadczeniami rodzinnymi na dzieci. Podupadła na zdrowiu, nie ma na leki, mieszka w domu z przeciekającym dachem. Organ zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który potwierdził podawane przez skarżącą okoliczności. Zgromadzono też rachunki za energię elektryczną, wodę, badania lekarskie, zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącej i jej dzieci. Wójt decyzją z [...] czerwca 2012 r. odmówił umorzenia kwoty [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z [...] dzieci w wieku [...],[...] i [...] lata, jest bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dzieci jej są niepełnosprawne w stopniu umiarkowanym, kontynuują naukę w zawodowych szkołach policealnych. Dalej organ podał, że skarżąca jest osobą roszczeniową, konfliktową i skłóconą z rodziną zmarłego męża i najbliższym otoczeniem. Nie pozwala pracownikom socjalnym na rozmowę i kontakt z dziećmi, sama decyduje, co jest dla nich dobre. W trakcie korzystania ze świadczeń pomocy społecznej ciągle podnosiła fakt remontu domu i złych warunków mieszkaniowych, chociaż dokonywała rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Skarżąca wraz z dziećmi utrzymuje się z zasiłków, które miesięcznie wynoszą [...] zł netto. Ponosi wydatki związane z opłaceniem rachunków za energię elektryczną w kwocie [...] zł miesięcznie, za wodę – [...] zł miesięcznie, zakup butli z gazem – [...] zł miesięcznie, podatek od nieruchomości [...] zł na rok, korepetycje z matematyki i języka angielskiego w kwocie [...] zł miesięcznie, wydatki związane z wykupem leków i leczeniem [...] zł miesięcznie. Zatem łącznie jej wydatki miesięcznie wynoszą [...] zł. W ocenie organu, dzieci skarżącej mogłyby ubiegać się o rentę socjalna, ze względu na niepełnosprawność. Ponadto są osobami pełnoletnimi, kontynuują naukę w systemie zaocznym, mogą zarejestrować się w urzędzie pracy jako osoby poszukujące pracy i starać się o poprawę sytuacji finansowej rodziny. Skarżąca nie informowała, czy czyniła starania o przekwalifikowanie zawodowe lub ukończenie kursu, aby odnaleźć się na rynku pracy. W konkluzji organ stwierdził, że za szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych uważa się wyjątkową sytuację, w jakiej w danej chwili znalazła się rodzina, występującą okazjonalnie, składającą się ze zbiegu wydarzeń wykraczających poza możliwość ludzkiej zapobiegliwości. W ocenie organu do takiej okoliczności nie można zaliczyć sytuacji materialno-bytowej, zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej rodziny skarżącej, która od lat jest taka sama, a skarżąca nie wykazuje starań, aby ją poprawić. Ponadto, jeśli skarżąca nie jest w stanie obecnie spłacić jednorazowo kwoty [...] zł, może ubiegać się o rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności. Skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu dalej powoływała się na trudną sytuację, obwiniała za nią zmarłego męża i jego rodzinę. Wskazywała, że nie miała możliwości pracować, bo musiała zajmować się niepełnosprawnymi dziećmi. Obwiniała pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o działanie w zmowie z rodziną jej zmarłego męża, która chce jej się pozbyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznają odwołanie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Wójta Gminy J.. W uzasadnieniu swej decyzji z [...] września 2012 r. SKO wskazało, że decyzja o umorzeniu na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter uznaniowy. SKO podzieliło ocenę organu I instancji, że skarżąca i jej dzieci powinni wykazać zainteresowanie jakąkolwiek pracą, nawet dorywczą, ewentualnie starać się o uzyskanie rent socjalnych. Organ odwoławczy zauważył też, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2012 r. wydała na odpłatne badania własne i syna łącznie [...] zł, nie korzystając z uprawnienia do wykonania takich badań w ramach refundacji NFZ. Skarżąca nie godząc się z decyzja SKO, wniosła na nią w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia i umorzenia kwoty [...] zł wraz z odsetkami ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wójta Gminy J.. W skardze powtórzyła wcześniej podnoszoną we wniosku o umorzeniu i w odwołaniu do SKO argumentację dotycząca jej trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Wskazała na trudności w znalezieniu pracy przez nią i jej niepełnosprawne dzieci na [...] rynku pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną decyzji organów administracyjnych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa). Stosownie do art. 30 ust. 9 tej ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że organ podejmuje decyzję o umorzeniu w ramach uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są w tym przypadku nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela a także z zasadami sprawiedliwości społecznej. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego (jak w wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r. w sprawie III SA 7900/98, LEX nr 47243) Nie ulega wątpliwości, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanej, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanej świadczeń nie pogorszy jej sytuacji na tyle, że będzie ona zmuszona ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe swoje i swojej rodziny, i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanej. Jej szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. Podstawowym kryterium oceny zasadności umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest zatem sytuacja rodzinna zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jednakże w tym zakresie nie chodzi wyłącznie o możliwości finansowe skarżącej i jej rodziny. Równie istotnym elementem podlegającym ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie jest sytuacja zdrowotna, realna możliwość poprawienia sytuacji majątkowej przez skarżącą i pozostające z nią we wspólnym gospodarstwie domowym niepełnosprawne dzieci, przy uwzględnieniu ich osobistych możliwości i realiów lokalnego rynku pracy. Uwzględniając te kryteria rozważania organów w ocenie sądu nie pozwalają na ich akceptację, są bowiem zbyt dowolne, niepoparte skonkretyzowaną argumentacja. Organy analizując sytuację finansową rodziny skarżącej uwzględniają tylko niektóre koszty utrzymania poparte przedstawionymi rachunkami, nie biorą natomiast pod uwagę w swych wyliczeniach tak podstawowych kosztów utrzymania, jak wyżywienie, odzież, środki czystości. Dopiero bowiem uwzględnienie wszystkich niezbędnych kosztów utrzymania i zestawienie ich z uzyskiwanymi dochodami może pozwolić na wyczerpującą analizę, czy spłacenie należności jest możliwe. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dzieci skarżącej są niepełnosprawne, co w sposób oczywisty ogranicza ich zdolność do pracy. Organy nie przedstawiają żadnej analizy co do realnych możliwości podjęcia przez nich zatrudnienia, nie dokonują też analizy, czy mimo tej niepełnosprawności, nie wymagają opieki skarżącej, co mogłoby samo w sobie ograniczać możliwości jej zatrudnienia. W pewnej mierze rozważania organów co do możliwości podjęcia zatrudnienia przez dzieci skarżącej są wewnętrznie sprzeczne, bo z jednej strony organy sugerują możliwość uzyskania przez nie renty socjalnej, co zwykle wiąże się z całkowitą niezdolnością do pracy, a z drugiej strony – możliwość podjęcia przez nie pracy, chociażby dorywczej. Kwestią, podlegającą badaniu przez organy administracji, powinna być także świadomość pobierania nienależnego świadczenia, zawinienie, czy przyczynienie się do jego pobierania. Co prawda powyższe okoliczności powinny być przede wszystkim badane w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jednakże w postępowaniu w sprawie umorzenia tych należności również mają dość istotne znaczenie. Ich uwzględnienia wymagają ogólne zasady postępowania administracyjnego tj. zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada poszanowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasada zaufania uczestników postępowania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasada należytego i wszechstronnego informowania stron (art. 9 k.p.a.). To wszystko są elementy składające się na ocenę wiedzy co do zasadności pobieranych świadczeń, uwzględniane właśnie przed wydaniem decyzji przesądzającej o nienależności świadczenia. Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu organy administracji, pomimo prawidłowych ustaleń co do faktów nie poczyniły wyczerpujących rozważań co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy administracji nie rozważyły wszystkich okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, nie uwzględniając okoliczności, które niewątpliwie mają wpływ na obecną sytuację rodzinną i finansową skarżącej jak też na ocenę możliwości dokonania przez nią spłaty przedmiotowego zadłużenia. To oznacza naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy, a także podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Ponieważ wadliwość postępowania wystąpiła również w postępowaniu przed organem I instancji, należało również uchylić decyzję Wójta Gminy J. na podstawie art. 135 p.p.s.a., uwzględniając specyfikę postępowania wymagającego zgromadzenia dodatkowego i aktualnego materiału dowodowego, jak i zasadę dwuinstancyjności. O przyznaniu radcy prawnemu z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne rozważą możliwość umorzenia nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu ich płatności albo rozłożenia na raty, z uwzględnieniem okoliczności, w jakich doszło do powstania zadłużenia i zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.