VIII SA/Wa 843/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Grupy Producentów [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową; 2) uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Grupy Producentów [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. przyznał Grupie Producentów Owoców i Warzyw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także jako "grupa", "spółka" lub "strona") pomoc finansową: - na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, - na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, - odmówił pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, - dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł. Łączna kwota pomocy finansowej wynosi [...] zł. W uzasadnieniu swej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wskazał, że z uwagi na fakt, iż złożone przez ww. grupę kosztorysy wzbudzały wątpliwości dotyczące wysokości wartości kosztorysowej robót skierował sprawę do kosztorysanta celem weryfikacji. Według weryfikującego kosztorysanta, koszty są zawyżone ogółem na kwotę [...] zł netto. Organ przyjął za wiarygodną ocenę przeprowadzoną przez kosztorysanta, a tym samym odmówił przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł ([...] % z kwoty [...] zł netto). Przeprowadzona kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości oraz koszty niekwalifikowane. W przypadku zaś gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania przekracza kwotę należną, ustaloną w trakcie kontroli, o więcej niż 3% kwoty należnej, kwotę faktycznie należną beneficjentowi obniża się. W odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka zaskarżyła tę decyzję w zakresie w jakim odmówiono jej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł oraz dokonania obniżenia należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Spółka podkreśliła, że jej odwołanie nie obejmuje tej części decyzji, w której przyznano pomoc finansową. Wniosła nadto o powołanie biegłego z zakresu kosztorysowania w trybie uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność rzeczywistych kosztów poniesionych przez stronę na realizację inwestycji. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła organowi I instancji błędną ocenę materiału dowodowego poprzez nie nadanie waloru wiarygodności złożonym przez nią kosztorysom oraz składanym wyjaśnieniom. Nadto zarzuciła organowi uznanie za rzetelną opinii kosztorysanta na podstawie której to wydana została decyzja o odmowie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Spółka wskazała, że kosztorys weryfikacyjny nie posiada uzasadnienia, a kosztorysant nie wskazał nawet na jakiej podstawie oparł swoją ocenę. Organ I instancji nie dokonał zaś jakiejkolwiek oceny dowodu w postaci opinii biegłego kosztorysanta. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zastosowanie ww. przepisu ma charakter wyjątkowy, bowiem co do zasady przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne, a ww. przepis winien być interpretowany ściśle. W przedmiotowej sprawie nie istnieją jednak podstawy do jej merytorycznego rozpatrzenia. Organ I instancji naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy. Naruszył także art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami zawartymi w tym przepisie. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił w ramach prowadzonego postępowania dlaczego przedstawiony przez kosztorysanta, kosztorys weryfikacyjny, który nie zawiera żadnego uzasadnienia, został uznany za wiarygodny. Powyższe uchybienia mogą być naprawione jedynie przez przeprowadzenie ponownej analizy, przynoszącej wyniki, które są jak na razie nieznane. W tym stanie rzeczy zlecenie wykonania analizy przez organ II instancji na obecnym etapie sprawy prowadziłoby niewątpliwie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Zakres postępowania, jaki jest niezbędny dla wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres postępowania, jaki jest wymagany do wyjaśnienia wszystkich okoliczności nie ustalonych dotychczas ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a przekracza dozwolony na etapie odwoławczym, a wynikający z art. 136 K.p.a. uzupełniający charakter. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. winien ponownie przeprowadzić postępowanie polegające na weryfikacji dostępnego w sprawie materiału dowodowego w zakresie właściwego uzasadnienia w zakresie uzyskanego kosztorysu weryfikacyjnego. W skardze z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Grupa Producentów Owoców i Warzyw [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata (dalej jako "skarżąca") wnosiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części w jakiej orzeka ona o uchyleniu decyzji organu I instancji co do jej tiretu (punktu) 1 i 2 oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w tirecie (punkcie) 3 i 4 oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 16 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, poprzez zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji, a więc także w zakresie nieobjętym odwołaniem (punkt – tiret nr 1 i 2), pomimo, że decyzja organu I instancji w niezaskarżonym zakresie, tj. w punkcie – tirecie – nr 1 i 2 stała się ostateczna. Skarżąca wskazała, że niewyjaśniony według organu II instancji zakres sprawy nie spełnia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ I instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego, zgromadził całość materiału dowodowego, a jego uchybienia dotyczą jedynie oceny materiału dowodowego, co nie stanowi podstawy do zastosowania ww. przepisu. Organ odwoławczy naruszył art. 136 K.p.a. (uzupełnienie materiału dowodowego) poprzez jego niezastosowanie, błędnie zastosował art. 15 (zasada dwuinstancyjności) w związku z art. 127 K.p.a., nie zastosował też art. 12 K.p.a., pomimo, że powinien przeciwdziałać przewlekłości postępowania i stosować możliwie najprostsze środki zmierzające do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zgodzić się należy z tezą organu odwoławczego, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący podstaw do nadania waloru wiarygodności sporządzonej przez biegłego opinii. Wskazana jednak okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do ponownego rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez organ I instancji. Powyższy błąd może bowiem zostać sanowany przez organ II instancji. Organ I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do przyznania skarżącej pomocy finansowej w łącznej wysokości [...] zł, uznając, że ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza spełnianie przez nią warunków do objęcia taką pomocą finansową. Organ I instancji dokonał wprawdzie wadliwego stanu faktycznego, co nie oznacza, że nie dokonał ustaleń faktycznych w ogóle. Błędna ocena zebranych dowodów nie jest jednak podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, albowiem organ odwoławczy ma wszelkie atrybuty do ponownego orzekania w sprawie. W ocenie skarżącej niezrozumiałym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli jedyną kwestią sporną pomiędzy organem, a stroną postępowania jest tylko jeden dowód, który może zostać uzupełniony przez organ II instancji według jego uznania i oceny przez ponowną opinię lub uzupełnienie istniejącej. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że intencją skarżącej było objęcie odwołaniem jedynie odmowy przyznania pomocy finansowej i dokonania obniżenia należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Treść żądania strony wyznacza zaś granice postępowania administracyjnego. Skarżąca nie zaskarżyła tego zakresu decyzji, w której przyznano jej pomoc finansową, tj. zakresu objętego punktem – tiretem 1 oraz 2 decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji ma charakter podzielny, tj. dzieli się na cztery odrębne rozstrzygnięcia. Rozpatrzenie przez organ II instancji sprawy w zakresie niezaskarżonym odwołaniem, stanowi rażące naruszenie art. 16 w związku z art. 138 K.p.a. Decyzja organu I instancji w niezaskarżonej części, stała się bowiem ostateczna z upływem terminu 14 dni od doręczenia jej stronie. W tej sytuacji orzekanie przez organ II instancji o całości tej decyzji wykraczało poza zakres postępowania odwoławczego i tym samym rażąco naruszało art. 16 K.p.a. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w tej konkretnej sprawie skorzystał ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy powinien rozważyć czy wobec dostrzeżonych uchybień w ocenie materiału dowodowego przez organ I instancji wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 K.p.a., czy mimo wszystko zdecydować się na wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a także przede wszystkim zawrzeć te rozważania w uzasadnieniu decyzji. Takich rozważań w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zabrakło, a przy wydawaniu orzeczeń kasacyjnych jest to szczególnie istotne. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 21 stycznia 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na decyzję Prezesa ARiMR uchylającą w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją organu I instancji przyznano zaś skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej (punkt - tiret 1) oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (punkt - tiret 2), jak również odmówiono pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (punkt - tiret 3) i dokonano obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (punkt - tiret 4). Skarga analizowana stosownie do wymienionych wyżej założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych zasługuje na uwzględnienie. Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z przepisami p.p.s.a. oraz K.p.a., jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to częściowo zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z tytułu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz jej uchylenie w pozostałym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, czy też możliwe było uzupełnienie postępowania przez ten organ i wydanie w wyniku uzupełnienia stosownej decyzji merytorycznej przez ten organ. Dodatkowo spór dotyczy możliwości uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w zakresie niezaskarżonym odwołaniem. Oceniając przedmiotową decyzję w pierwszej kolejności należy rozważyć przesłankę dotyczącą stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja organu I instancji jedynie w części - nie satysfakcjonowała strony, stąd została zaskarżona odwołaniem, ale jedynie w zakresie pkt 3 i 4 (tiret 3 i 4), tej decyzji. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji objął całość czteropunktowej decyzji I instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, jak i niezaskarżone. Zasadnie w powyższym zakresie skarżąca powołała się na wyrok NSA z 26 czerwca 2008 r., II GSK 175/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), który wskazał, że "Postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzją organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części niezaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji składa się z siedmiu punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 K.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona". W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstawy prawnej do zastosowania w części niezaskarżonej art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe, zdaniem Sądu, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem powyższe stanowisko NSA i wskazuje, że w wypadku niezłożenia odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 i 2 tej decyzji, to decyzja ta w tej części stała się ostateczna. Nie może zatem organ II instancji poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Zatem uchylenie przez organ odwoławczy w tym zakresie decyzji organu I instancji naruszyło art. 16 K.p.a. (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Powyższe spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności organu w tym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozważenia zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 K.p.a. W przedmiotowej sprawie organ II instancji zastosował art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie w powyższym zakresie skarżąca powiązała możliwość wydania decyzji kasatoryjnej z zakresem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Ponadto granice, w których organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dowodowe wyznacza przepis art. 15 K.p.a. ustalający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wydanej w oparciu o art. 138 § K.p.a., Sąd dokonał oceny czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej w sposób przekonywujący uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens art. 138 § 2 K.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 K.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: tj. takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazując na przepisy postępowania, które naruszył organ I instancji, nie wskazał w zasadzie żadnych konkretnych zaleceń organowi I instancji, których miałby on dokonać ponownie rozpoznając sprawę. Takim konkretnym zaleceniem nie jest bowiem ponowna weryfikacja złożonych przez skarżącą wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do kwestionowanej przez stronę opinii biegłego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ odwoławczy sam może przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Jak słusznie więc wskazuje skarżąca, niezasadnym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli jedyną kwestią sporną pomiędzy organem, a stroną postępowania jest w zasadzie tylko jeden dowód, tj. opinia biegłego kosztorysanta. Dowód ten może bowiem zostać uzupełniony przez organ II instancji przez ponowną jego ocenę lub ewentualnie uzupełnienie istniejącej opinii. Nie można więc uznać, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie musi być przeprowadzone w całości lub w znacznej części od nowa, a tylko taka ocena uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej. Istota postępowania odwoławczego nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, ale polegać ma na ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu w oparciu o zebrane dowody stosownej decyzji. Zdaniem Sądu zasadą postępowania odwoławczego winno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Wprost o powyższym stanowią przepisy, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Przepis art. 138 K.p.a. zasadą czyni rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym organ ten albo utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo wydaje decyzję reformatoryjną orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wynika to chociażby z systematyki aktu prawnego (art. 138 K.p.a.) gdzie te możliwe zachowania organu wyznaczone są w pierwszej kolejności, jak też z formy językowej ("Organ odwoławczy wydaje decyzję w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję (...) i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy." Natomiast w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. dano organowi odwoławczemu możliwość ("organ może") wydania decyzji kasacyjnej. Ta możliwość to jednak niepełna, nie poddająca się kontroli co do zasadności przesłanek takiej decyzji, dyskrecjonalna dowolność organu odwoławczego co do wydania decyzji w tym trybie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ta dowolność musi się mieścić w granicach uznania administracyjnego, a więc organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie takim wystarczającym uzasadnieniem nie mogło być ogólne powołanie się na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 K.p.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego stwierdzona przez organ odwoławczy sprowadzała się nie do braków w materiale dowodowym czy naruszeń prawa przy jego gromadzeniu, ale tylko do zbyt małej wnikliwości w ocenie tego materiału dowodowego czy niedostatków samego uzasadnienia w tym zakresie. Ustawodawca przyjmując przepis art. 138 § 2 K.p.a. miał świadomość istnienia w tym samym akcie prawnym przepisu art. 15 K.p.a., zatem istnienia tego przepisu nie można uznać za wystarczające uzasadnienie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie (na tle okoliczności sprawy niniejszej) określoną w art. 139 K.p.a. zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się. Brak jest zaś przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Natomiast o uchyleniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 i 138 § 2 K.p.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. Nr 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.