VIII SA/Wa 844/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Wojewody [...]-Delegatury w R. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 9 czerwca 2021 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] (obręb [...]), położonej w R. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22 kwietnia 2021 G.M.złożył zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie drewutni (budynku gospodarczego) na działce nr ew[...] położonej w R. przy ul. [...]. Organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia 5 maja 2021 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji m.in. o przedłożenie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów przeznaczonych pod zabudowę z produkcji rolnej (posiadającą klauzulę ostateczności), zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 dalej u.o.g.r.i.l.). Jak bowiem ustalił organ działka inwestycyjna o nr ewid. [...], stanowi grunty orne - RIIIb. Gr. M.odpowiedział na powyższe w dniu 27 maja 2021 r., jednak decyzji takiej nie przedłożył. W związku z powyższym Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. nr [...] wniósł sprzeciw na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych. Jak powód zgłoszonego sprzeciwu organ I instancji podał nie uzupełnienie przez inwestora braków w zgłoszeniu, przede wszystkim nieprzedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów przeznaczonych pod zabudowę z produkcji rolnej, jak również niewyjaśnienia przeznaczenia projektowanej inwestycji, a także fakt braku budynku mieszkalnego, na potrzeby którego mógłby być wykorzystywany budynek gospodarczy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda M. wydał powołaną na wstępie decyzję, utrzymując rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, choć nie podzielił wszystkich argumentów Prezydenta Miasta R.. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda M. przede wszystkim nie zgodził się, że w analizowanym przypadku Inwestor jest zwolniony z obowiązku przedłożenia powyższej decyzji, na podstawie art. 10a u.o.g.r.i.l. (przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast). Odnosząc się zaś do kwestii wybudowania budynku gospodarczego bez istnienia na działce budynku mieszkalnego wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), wszystkie definicje zawarte w tym akcie mają zastosowanie tylko do jego postanowień. Nie ma zatem podstaw, aby stosować je w innych sytuacjach (ewentualnie jedynie pomocniczo, np. w ramach wykładni systemowej), a już na pewno na ich podstawie nie można wprowadzać zakazów nie wynikających wprost z przepisów prawa. W związku z tym budynek gospodarczy może powstać na działce, na której nie ma innego obiektu. Ograniczenia w tym zakresie mógłby wprowadzić tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego za niezasadne uznał twierdzenie, że budynek gospodarczy nie może powstać na działce jeszcze niezagospodarowanej. Jak zaznaczył powyższe jednak nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, ponieważ Inwestor w dalszym ciągu nie przedłożył decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów przeznczonych pod zabudowę z produkcji rolnej. Skargę na tę decyzję wniósł G. M. podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 6, 7, 8 § 1, 11, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn zajętego przez organ stanowiska co do wszystkich zarzutów odwołania, nie wyjaśnienie w ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i utrzymanie w mocy naruszającej prawo decyzji Prezydenta Miasta R., z jednoczesnym naruszeniem zasady działania z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz działania wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 2. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady nieodstępowania przez organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 3. art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. u.o.g.r.i.l. poprzez błędną wykładnię, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadne jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów przeznaczonych pod zabudowę z produkcji rolnej (posiadającej klauzulą ostateczności) i w konsekwencji uznanie za zasadne wniesienie przez Prezydenta Miasta R. sprzeciwu na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu podał, że bezsporne jest, iż działka nr ewid. [...], będąca ewidencyjnie działką rolną, jest położona w granicach administracyjnych miasta R.. Zasady ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne zostały uregulowane w rozdziale 2 u.o.g.r.i.l.. Zgodnie z art. 10a tej ustawy przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 537/17 z którego wynika, iż użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast są z mocy ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami odrolnionymi. Brak jest zatem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosowanie tego przepisu w odniesieniu do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast na mocy art. 10a u.o.g.r.i.l. zostało bowiem wyłączone. Skoro zatem ustawodawca zdecydował o tym, że działki oznaczone w ewidencji gruntów jako rolne, położone w granicach administracyjnych miast są z mocy ustawy gruntami odrolnionymi, oznacza to, iż organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania tej oceny i wydawania rozstrzygnięcia (decyzji) w takiej sprawie. Tym samym organ I instancji w sposób nieuprawniony i naruszający ww. przepisy prawa zobowiązał do złożenia wskazanej w punkcie 7 postanowienia z dnia 5 maja 2021 r. nr [...] decyzji i z uwagi na jej niezłożenie wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych robót budowalnych, zaś Wojewoda M. powyższe działania organu I instancji zaakceptował. Niewykonanie nałożonego zobowiązania daje podstawy do wniesienia sprzeciwu jedynie wtedy, gdy jest ono prawidłowe i ma oparcie w przepisach prawa, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Dodatkowo skarżący podniósł, że za trafnością jego argumentacji przemawia stanowisko Wojewody M. wyrażone w poprzednim postępowaniu (decyzja z dnia 2 marca 2021 roku Nr [...]). Przed wydaniem tej decyzji Wojewoda M. wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia, czego wówczas nie wykonał, ale to wezwanie nie dotyczyło zarówno wskazania na potrzeby jakiego budynku mieszkalnego będzie wykorzystywany budynek gospodarczy, ani nie wymagało decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Z uzasadnienia decyzji Wojewody M. z dnia 2 marca 2021 r. wynika, iż wniesienie sprzeciwu było zasadne z uwagi na niezachowanie odległości od działek sąsiednich, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w sytuacji, gdy działka rolna objęta zamierzeniem budowalnym położona jest w graniach administracyjnych miasta inwestor, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie przez dokonaniem zgłoszenia budowy, obowiązany jest do uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Grunty rolne, podobnie jak leśne podlegają szczególnej ochronie. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.i.l. ochrona ta polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe przepisy dotyczące sposobu zmiany przeznaczenia, trybu postępowania dotyczącego przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zostały opisane w rozdziale 2 u.o.g.r.i.l. Stosownie do 10a u.o.g.r.i.l. przepisów tego rozdziału (tzn. 2) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Oznacza to, że dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na obszarach miejskich nie wymaga uchwalenia lub zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.l, (znajdującego się w rozdziale 3) wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klasy I, II, IlIa, IlIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Kwestie dotyczące sposobu ochrony gruntów rolnych na terenie miast, na przestrzeni ostatnich lat uległy dość istotnym zmianom, a ich przytoczenie wskazuje na cele, jakie ustawodawca zamierzał osiągnąć wielokrotnie nowelizując u.o.g.r.i.l. Ustawa u.o.g.r.i.l została ogłoszona w dniu 22 lutego 1995 r. i weszła w życie w dniu 25 marca tego samego roku. Była od tego czasu wielokrotnie nowelizowana. Ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych dodano do ustawy art. 5b, który stanowił, że "przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast". Tym samym wyłączono stosowanie omawianej ustawy do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast. Na mocy nowelizacji u.o.g.r.i.l., która weszła życie w dniu 5 września 2014r. uchylono art. 5b, natomiast po art. 10 dodano art.10a o treści "przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast". Zgodnie z uzasadnieniem do projektu tej ustawy "zmiana brzmienia art. 5b ma na celu rozszerzenie katalogu gruntów, o których mowa w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do których przepisów ustawy się nie stosuje. Obecne zawężenie jedynie do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne powoduje szereg komplikacji w stosowaniu przepisów tej ustawy do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Ponadto podstawowym celem zmiany przepisu jest przywrócenie stosowania przepisów zobowiązujących do zapobiegania degradacji gruntów oraz rekultywacji gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast" (Druk sejmowy Nr 2162 z 14 lutego 2014 r. str. 75). Skoro na mocy nowej regulacji tylko przepisy rozdziału 2 u.o.g.r.i.l. nie miały zastosowania do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, zatem grunty leżące na terenie miast zostały z powrotem włączone pod ochronę wskazaną w tej ustawie. Treść art. 10a nadana ww. nowelizacją obowiązywała również w dniu wydawania zaskarżonych decyzji. Wobec tego, począwszy od dnia wejścia w życie art. 10a u.o.g.r.i.l. tj. 5 września 2014 r., podmiot, który chce zrealizować inwestycję na terenie stanowiącym grunt rolny jest obowiązany do uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest instytucja wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej od instytucji zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Przede wszystkim, zmiana przeznaczenia dokonywana jest w planie miejscowym, zaś wyłączenie z produkcji rolniczej następuje w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Uzyskanie takiej decyzji ma nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 11 ust. 4 u.o.g.r.i.l.). Skoro obecnie do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast ponownie znajduje zastosowanie art. 11 u.o.g.r.i.l., a skarżący zgłosił wykonanie robót polegających na budowie budynku gospodarczego, na działce ew. nr [...] położnej w R., która wg. ewidencji stanowi grunt orny RIIIb, organ zasadnie wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Skoro Inwestor takiej decyzji nie przedłożył organ, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, uprawniony był do wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowalnych. Brak jest podstaw do uznania, by organ naruszył powołane w skardze przepisy k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn zajętego przez organ stanowiska. Stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie są zgodne z obowiązującym prawem, zostały również prawidłowo uzasadnione, jednocześnie organ nie mógł naruszyć zasady działania z uwzględnieniem interesu społecznego, skoro przepisy u.o.g.r.i.l. wskazują na konieczność do przedłożenia decyzji o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, a inwestor takiej decyzji nie przedłożył. Również zarzut dotyczący art. 8 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady nieodstępowania przez organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie może zostać uwzględniony. Trudno bowiem przyjąć by organ odstąpił od trwałej praktyki, jeżeli w niniejszej sprawie nie została wydana żadna decyzja z uwzględnieniem żądania strony. Poprzednią decyzją z dnia 2 marca 2021 r., nr [...] Wojewoda M. również utrzymał w mocy decyzję Prezydenta R. z dnia 9 października 2020 r. – wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia, z uwagi na nieuzupełnienia zgłoszenia. To, że wówczas organy nie wezwały inwestora do przedłożenia decyzji o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, nie świadczy o tym, że odstąpiły od utrwalonej praktyki orzeczniczej. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na wniosek strony Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy orzekł na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.