VIII SA/Wa 846/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...]października 2018 r. Wojewoda [...] (dalej jako: Wojewoda, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 j.t. ze zm. dalej jako: K.p.a.) w związku z art. 82 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 poz. 1202 j.t. ze zm., dalej jako: Prawo budowlane), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] września 2018 r. odmawiającą uchylenia decyzji własnej nr [...] z [...] września 2017 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku magazynowego o pomieszczenie gospodarcze na działce nr [...] obręb [...] w gminie [...] oraz udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego (parter) na zakład przetwórstwa mięsnego bez zmiany wielkości produkcji w stosunku do istniejącego w ramach działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej wydanej dla Ł. M.. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco: Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] września 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. M. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku magazynowego o pomieszczenie gospodarcze na działce o numerze ewid. [...] obręb [...] gminie [...] oraz udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego (parter) na zakład przetwórstwa mięsnego bez zmiany wielkości produkcji w stosunku do istniejące w ramach działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Pismem z [...] lipca 2018 r. J.Z. (dalej jako: skarżący) wniósł o wznowienie tego postępowania podając, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Starosta [...] wznowił postępowanie i ustalił, że J.Z. jest właścicielem działki ewidencyjnej o numerze [...]. Odległość budynku przeznaczonego na zakład przetwórstwa mięsnego od budynku mieszkalnego na działce skarżącego wynosi 28 metrów, zaś od granic tej działki 11 metrów. Rozpatrując wniosek Ł.M. o pozwolenie na budowę organ ustalił obszar oddziaływania obiektu w oparciu o art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i nie dopatrzył się jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego. Zarówno z decyzji o warunkach zabudowy jak i z przedłożonego projektu wynika, że wielkość produkcji nie ulegnie zmianie i będzie wynosić do 50 ton na rok, a jedynie nastąpi poprawa warunków produkcji poprzez zwiększenie powierzchni produkcji. Inwestycja nie była zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja nie należy również do inwestycji wymagających utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Zdaniem organu I instancji sam fakt posiadania działki w pobliżu inwestycji nie czyni jej właściciela stroną postępowania. Organ nie znalazł czynników powodujących ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie terenu stanowiącego własność skarżącego, zatem nie mógł uznać go za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z [...] września 2017 r. Mając na uwadze powyższe decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. Starosta [...], na podstawie art. 151§1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z [...] września 2017 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na rozbudowę i nadbudowę budynku magazynowego o pomieszczenie gospodarcze na działce nr [...] obręb [...] w gminie [...] oraz udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego (parter) na zakład przetwórstwa mięsnego bez zmiany wielkości produkcji w stosunku do istniejącego w ramach działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej wydanej dla Ł. M.. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J.Z. podnosząc, że Wójt Gminy [...] przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż jak wynika z przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w sierpniu 2015 r. kontroli interwencyjnej w lipcu 2015 r. produkcja znacznie przekroczyła próg 50 ton rocznie. Wobec tego, że skarżący nie był stroną postępowania, nie mógł zaskarżyć ww. decyzji. Zdaniem skarżącego działalność prowadzona na działce [...] wywoływać będzie określone uciążliwości (odór, hałas) na jego nieruchomości. Wskazał, że odległość jego działki od terenu objętego wnioskiem wynosi tylko 5 metrów. Wbrew temu co ustalił organ I instancji, nie może on swobodnie zagospodarować swojej nieruchomości ze względu na odór pochodzący od około tysiąca świń rocznie przetrzymywanych obok zakładu produkcyjnego oraz hałasu pochodzącego od instalacji i urządzeń produkcji, ruchu samochodu, zanieczyszczeń pochodzących z procesów produkcyjnych, dymu wędzarnianego. Uciążliwości te nie zamykają się w granicach nieruchomości, na której prowadzona jest produkcja. Wobec tego skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., co daje mu przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]nr [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji, po wyjaśnieniu istoty postępowania wznowieniowego i przytoczeniu treści art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ wskazał, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć interes faktyczny, a nie interes prawny. Nawet bezpośrednie sąsiedztwo z działką, na której planowana jest inwestycja nie daje legitymacji do strony postępowania. Dopiero ograniczenie jej praw stanowi podstawę do przyznania takiej legitymacji. Skarżącemu nie zostały ograniczone prawa do zagospodarowania swojej nieruchomości. Nie występują także oddziaływania w odniesieniu do działki skarżącego. Ponadto z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by wielkość produkcji miała ulec zmianie. Organ II instancji ustalił, że działka skarżącego nie graniczy z działką inwestycyjną, jest od niej oddalona o około 5 metrów, natomiast od projektowanej rozbudowy o około 15 metrów. Według projektu budowlanego, z uwagi na lokalizację budynku magazynowego w granicy z działką nr [...] obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę inwestora o numerze [...] oraz część działki [...]. Z uwagi na powyższe brak było podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania. Zdaniem organu niemalże każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 K.p.a. jak i 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Za przyznaniem skarżącemu statusu strony nie przemawia nadto art. 140 k.c. stanowiący, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organu administracji było zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji uciążliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interesy osób trzecich. Ochrona tych osób nie jest bezgraniczna i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Nie może dojść bowiem do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Decyzję Wojewody w całości zaskarżył skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. Zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania tj.: - art. 7 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a. tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasad uwzględniających słuszny interes obywateli poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz pobieżne i mało wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego, iż posiada legitymację prawną, w sytuacji gdy skarżący wielokrotnie na to wskazywał, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji ustalenie, że istniejąca i planowana inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia oraz nie czyni skarżącego stroną postępowania; - art. 5 Konstytucji RP, która zapewnia wolność i prawa obywatela oraz bezpieczeństwo obywatela, strzeże dziedzictwa narodowego kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W kontekście tych elementów uciążliwość zapachowa będzie się wiązać z trzema istotnymi płaszczyznami konstytucyjnymi – ochroną życia i zdrowia człowieka, ochroną własności oraz zrównoważonego rozwoju. W ochronę prawa własności wpisuje się również uprawnienie do korzystania z nieruchomości bez uciążliwości zakłócania ciszy nocnej, uciążliwości zapachowych (art. 362 Prawa o ochronie środowiska) wynikających ze stosunków sąsiedzkich; - art. 9 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku merytorycznego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył, że jest właścicielem działki o numerze ewid. [...] obręb [...] [...] w jednostce ewidencyjnej [...] [...] graniczącej z działką inwestycyjną Ł. M.. Od działki inwestycyjnej oddalona jest o 5 metrów, a w budynku mieszkalnym skarżącego oddalonym o około 25 metrów zamieszkują cztery osoby tj. skarżący wraz z żoną, córką oraz zięciem. Zarzucił, że organ pominął dowód wynikający z pisma Inspekcji Weterynarii z [...] września 2018 r., z którego jednoznacznie wynika, że ilość wyprodukowanego surowca przez Zakład [...] wynosiła w roku 2016 – [...] tony, w roku 2017 – [...] tony, a do sierpnia 2018 r. – [...] tony. Przy tak rozwijającej się produkcji, ilość dokonywanych [...], gdzie następuje odszczecinianie, oparzania, opalenie, wytrzewianie i dalsze oczyszczanie wydziela bardzo duży odór, który powoduje, że na działce skarżącego nie da się normalnie żyć. Dużą uciążliwością jest także całodzienne wędzenie i zapachy produkowanych wędlin oraz zakłócanie ciszy nocnej, gdyż o godzinie trzeciej nad ranem następuje rozładowywanie i załadowywania blaszanych pojemników na wyroby mięsne. Tymczasem Ł. M. otwierając zakład zgodnie z Kartą Informacyjną Przedsiębiorstwa miał prowadzić produkcję trzy dni w tygodniu od godziny 6 do 14 przy produkcji, nie przekraczającej 50 ton/rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, aczkolwiek jedynie niektóre argumenty skargi uznał za uzasadnione. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], który odmówił uchylenia (po wznowieniu postępowania) swojej decyzji z [...] września 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na rozbudowę i nadbudowę budynku magazynowego o pomieszczenie gospodarcze na działce nr ew. [...] oraz udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego (parter) na zakład przetwórstwa mięsnego bez zmiany wielkości produkcji w stosunku do istniejącego w ramach działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. W skardze skarżący kwestionuje to stanowisko. Jego zdaniem, organy dokonały niedostatecznej oceny okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji nieprawidłowo stwierdziły, że nie przysługiwał mu przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...], w związku z tym nie zaistniała powołana przez niego podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera więc pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ w postępowaniu prowadzonym w wyniku pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie dokonuje jedynie oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 145 § 1 K.p.a., a w rozpoznawanej sprawie zawartych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie ma uprawnień do ponownego rozpoznania sprawy w całości, tak jak to czyni organ w trybie zwykłym. Zasadnie zatem wskazał Wojewoda, że krąg stron postepowania musi być ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Strona musi wykazać interes prawny a nie interes faktyczny. Niemniej w ocenie Sądu przeprowadzona ocena i analiza ustaleń dokonanych przez organ I instancji nie jest kompletna. Przede wszystkim istnieje rozbieżność w ustaleniach organów co do odległości od granicy działki skarżącego z działką inwestycyjną. Organ I instancji wskazał tu odległość 28 m od budynku mieszkalnego i 11 m od granicy działki, zaś organ odwoławczy podał z kolei, że działka skarżącego oddalona jest 5 m od działki inwestycyjnej i 15 m od projektowanej rozbudowy. W przekonaniu Sądu powyższa rozbieżność wymaga wyjaśnienia. Po drugie z ustaleń organów nie wynika w jaki sposób jest użytkowana i zagospodarowana działka skarżącego. Niewątpliwie skarżący z rodziną zamieszkuje na przedmiotowej działce oznaczonej nr ew. [...]. W szczególności natomiast, organy nie wyjaśniły czy zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego (parter) na zakład przetwórstwa mięsnego nie spowoduje oddziaływania w stosunku do działki skarżącego, uwzględniając brak zwiększenia produkcji, ale z kolei powiększenie wielkościowe zakładu, co wiąże się z zamontowaniem dodatkowych agregatów, maszyn, wentylatorów w pomieszczeniu dawnego budynku magazynowego. W tym celu w trybie art. 136 K.p.a. organ I instancji wyjaśnić powinien powstałą okoliczność. Należałoby ustalić czy taki montaż dodatkowych urządzeń nie będzie generował hałasu w stopniu powodującym oddziaływanie na nieruchomość skarżącego. Organ zażąda w tym przedmiocie wyjaśnień od inwestora, co do ilości zamontowanych urządzeń i agregatów, nazw, wskazania ich parametrów generujących hałas, wypowiedzenia się czy wskazane urządzenia pracują całą dobę i dokona oceny w tym zakresie pod kątem oddziaływania na działkę skarżącego. Ponadto zauważenia wymaga brak odniesienia się organów i poddania ocenie, że działka inwestycyjna w całości jest zabudowana zakładem przetwórstwa mięsnego, budynek mieszkalny usytuowany na tej działce przeznaczony jest do rozbiórki, a z kolei działka skarżącego jest zamieszała. Powyższa okoliczność nie została dostrzeżona przez organy w zakresie ustalenia oddziaływania na działkę skarżącego. W konsekwencji Wojewoda odniesie się do zarzutów zawartych w odwołaniu w kwestii hałasu, który strona skarżąca podnosiła już na tym etapie postępowania. Nie ulega natomiast wątpliwości Sądu, że chybione są zarzuty skargi, odnoszące się do odoru, zapachów produkowanych wyrobów, bowiem w tym przedmiocie ustawodawstwo polskie nie zawiera norm prawnych regulujących tę materię. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie przesądza, czy skarżący powinien być stroną postępowania o pozwolenie na rozbudowę oraz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na zakład przetwórstwa mięsnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że zawarte w skardze argumenty dotyczące ilości wyprodukowanego surowca w poszczególnych latach, tj. w roku 2016, 2017, czy 2018 nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem rozpoznające sprawę organy nie zajmują się kwestiami sanitarnymi. Również regulacji prawnej podlega zakłócanie ciszy nocnej, ale w tym zakresie rozpoznające wniosek strony organy nie są uprawnione do sprawdzenia przekroczenia norm hałasu w porze nocnej. Skarżący winien w tej kwestii zwrócić się do Inspekcji Ochrony Środowiska. Podnoszone również zarzuty dotyczące naruszenia norm prawa cywilnego są nieusprawiedliwione w postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda uwzględni wytyczne Sądu. Reasumując, stwierdzić należy że zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 7 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znajduje uzasadnione podstawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm.).