VIII SA/Wa 849/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. G. i Ł. G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Nr [...], z dnia [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 dalej jako K.p.a.), art. 88l ust. 2, w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), po rozpatrzeniu odwołania S. i Ł. G., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (zwany dalej: "Dyrektor RZGW", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku S. i Ł. G. (zwani dalej: "skarżący", "strona"), orzekł o odmowie zwolnienia od zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] położonej w m. B., gmina B.. Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, iż z dokumentacji wnioskowej wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje: - budowę murowanego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy ca [...] m2 + taras ziemny i schody zewnętrzne o łącznej powierzchni ca [...] m2; obiekt zaprojektowano w formie jednobryłowej, z pomieszczeniami mieszkalnymi na parterze oraz pomieszczeniem niemieszkalnym na poddaszu; wysokość budynku [...] m; "0" budynku, tj. poziom posadzki parteru wnioskodawcy planują wynieść na rzędną ca [...] m n.p.m. Kr. - wykonanie utwardzeń terenu o pow. ca [...] m2. Według ustaleń organu I instancji, nieruchomość przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie inwestycyjne znajduje się, wg map zagrożenia powodziowego (godło arkusza: [...]) w rejonie km 39+650 rzeki P., na obszarze, na którym nie zlokalizowano wałów przeciwpowodziowych. Jak podał organ z przeprowadzonej analizy wynika, że działka o nr ew. [...] położona w m. B., gm. B. ma rzędne niższe niż rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1%, co oznacza, że przy wystąpieniu wezbrania o prawdopodobieństwie raz na sto lat nieruchomość, w miejscu planowanej inwestycji, zalana zostanie warstwą wody o głębokości ca 0,98 m. Dodatkowo zauważył, że już przy wystąpieniu wezbrania o prawdopodobieństwie p=10% nieruchomość zalana zostanie warstwą wody do rzędnej ca [...] m n.p.m. Kr. Powyższe, w ocenie Dyrektora RZGW kwalifikuje rozpatrywany teren jako obszar o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi i wysokim ryzyku wystąpienia strat powodziowych. W tej sytuacji zaznaczył, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest możliwa, bowiem każda nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią stanowi sztuczną barierę dla przepływu wody, powoduje zmianę przepływu wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Analizując treść art. 88k ust. 1 ustawy Prawo wodne, wyjaśnił, że w świetle powyższego przepisu - ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się m.in. poprzez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Zwrócił przy tym uwagę, że warunek realizacyjny podany przez strony, tj. wyniesienie "0" budynku na rzędną ca [...] m n.p.m. K. nie zabezpieczy należycie projektowanej inwestycji przed wpływem wód wezbraniowych. Stwierdził, iż z analizy uwarunkowań hydrologicznych i ukształtowania terenu jednoznacznie wynika, że w rozpatrywanym przypadku istnieje znaczące ryzyko oddziaływania wód wezbraniowych na projektowaną zabudowę, a co za tym idzie - istnieje realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Kondygnacja użytkowa przedmiotowego obiektu budowlanego znajdowałyby się poniżej rzędnej wody wezbraniowej odpowiadającej przepływowi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat określonej na podstawie map zagrożenia powodziowego. W tej sytuacji, zarówno teren nieruchomości, jak i sam budynek mieszkalny, narażone będą na oddziaływanie wód wezbraniowych i niesionego przez nie materiału. Poziom wody wezbraniowej może skutecznie uniemożliwić mieszkańcom samodzielną ewakuację, a także negatywnie wpłynąć na jakość warunków sanitarnych w planowanym obiekcie budowlanym, w szczególności powodować wzrost wilgotności i sprzyjać rozwojowi mikroorganizmów szkodliwych dla zdrowia ludzi. W rezultacie podkreślił, że zakazy obowiązujące na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią mają na celu zapobieganie wprowadzaniu nowych inwestycji na tereny, których okresowe zalewanie przez wody wezbraniowe mogłoby spowodować niekorzystne skutki środowiskowe, ekonomiczne i społeczne. W odwołaniu na powołane rozstrzygnięcie, skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji tj.: art. 7, art. 77, art. 80, 104 w zw. z art. 107 K.p.a. Zarzucając także naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na treść decyzji tj.: art. 88i ustawy Prawo wodne, poprzez niezasadne przyjęcie, że działka ewidencyjna o nr ew. [...] położona w m. B., na której ma być prowadzona inwestycja jest położona na obszarach szczególnego zagrożenia, podnieśli, że nieruchomość jest położona w sąsiedztwie tzw. Starorzecza, gdzie woda nie płynie, zaś od głównego koryta rzeki nieruchomość wnioskodawców dzieli kilkaset metrów. Zdaniem strony skarżącej niezasadne jest przyjęcie, że budowa domu jednorodzinnego na działce położonej w m. B. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] spowoduje utrudnienie ochrony przed powodzią lub zwiększy zagrożenia powodziowe. Powołaną na wstępie decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (zwany dalej: "Prezes KZGW", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów regulujących przedmiotową materię organ odwoławczy stwierdził prawidłowość decyzji podjętej przez Dyrektora RZGW. Na wstępie rozważań, organ odwoławczy wyjaśnił, że opinia państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej zasięgana jest w przypadkach wątpliwych, a przedmiotowa sprawa do takich nie należy. Zwrócił uwagę, iż ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Dalej podał, iż zgodnie z art. 88k ustawy Prawo wodne, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód. Zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru, wizualizującą obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi p=1% oraz p=10% (godło arkusza: [...]), przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki P.. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) w rejonie przedmiotowej inwestycji wynosi około 112,98 m n.p.m., a głębokość wody w miejscu planowanej inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m. Ponadto mapa zagrożenia powodziowego wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość narażona jest również na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, a mianowicie teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w strefie zalewu o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 10 lat (112,67 m n.p.m.) w granicach od 0,5 do 2,0 m. Mapy zagrożenia powodziowego zostały przyjęte i opublikowane, co oznacza, że do czasu ich ewentualnej aktualizacji są dokumentem obowiązującym i wiążącym. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu lokalizacji inwestycji zgodnie z ww. mapami - jednoznacznie stwierdził, iż istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Zaznaczył przy tym, że intensywny rozwój zabudowy powoduje również to, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może powodować to coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Zwrócił jednocześnie uwagę na trwające obecnie zmiany klimatu, które w jego ocenie świadczą o tym, iż należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. Zatem ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwość samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Wskazana głębokość zalewu przedmiotowej nieruchomości może spowodować utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. W związku z powyższym organ odwoławczy, za prawidłowe uznał stanowisko Dyrektora RZGW, że realizacja przedmiotowej inwestycji utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, w szczególności, iż inwestycja jest planowana na obszarze o głębokim zalewie. W odniesieniu do wskazanego w odwołaniu faktu, że sąsiednie działki uzyskały zwolnienie z zakazu budowy, Prezes KZGW wyjaśnił, że było to przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, niemającego związku z niniejszym postępowaniem. Natomiast w odniesieniu do faktu, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który powstał w 2004 r. teren ten kwalifikowany jest jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną rezydencjonalną (oznaczony MLN) podniósł, iż oficjalnymi dokumentami planistycznymi stanowiącymi podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym są mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, przekazane w dniu 15 kwietnia 2015 r. przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom administracji wskazanym w ustawie Prawo wodne. Końcowo organ odwoławczy - analizując usytuowanie inwestycji względem rzeki P. (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w bliskim sąsiedztwie rzeki, w obszarze zagrożenia powodziowego, w strefie głębokościowej dla wody p=1% i p=10%, w przedziale 0,5-2,0 m, co uzasadnia, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Dodatkowo wskazał, że intensywny rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Zatem podkreślił, że planowana inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla mieszkańców okolicznych terenów, zasadnie zatem organ I instancji orzekł o odmowie zwolnienia od zakazów obowiązujących na tym obszarze. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli skarżący wnioskując o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zwolnienia z zakazu wykonywania robót obowiązującego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla przedmiotowej inwestycji; art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i niezasięgnięcie opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej dla stwierdzenia czy zamierzona inwestycja nie utrudni ochrony przed powodzią; I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 7,77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez: niepodjęcie wszelkich możliwych działań i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności zmierzających do ustalenia czy budowa budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...] położonej w B. spowoduje utrudnienie ochrony przed powodzią lub zwiększy zagrożenie powodziowe, w szczególności polegające na: braku uzyskania opinii państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej, pominięciu ustalenia prędkości przepływu wody na przedmiotowym terenie, braku dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wskazania w uzasadnieniu decyzji czy istnieją możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki przez wzniesienie przez skarżących budynku mieszkalnego, a jeżeli tak to jakie warunki powinny być spełnione, by skarżący uzyskali zwolnienie z zakazów z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, pominięciu faktu, że w czasie powodzi w 2010 r. przedmiotowa nieruchomość nie została zalana, braku indywidualnego podejścia organu administracyjnego do niniejszej sprawy, braku oceny charakteru otoczenia terenu inwestycji oraz cech sieci hydrograficznej obszaru; niepodjęcie wszelkich możliwych działań i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności zmierzających do ustalenia czy na obszarze, gdzie planowana jest inwestycja rzeczywiście występuje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, w sytuacji gdy nieruchomość jest położona w sąsiedztwie tzw. starorzecza, gdzie woda nie płynie, zaś od głównego koryta rzeki nieruchomość skarżących dzieli kilkaset metrów, ponadto w drodze, przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość (ul. S., dz. nr [...]) niedawno wykonano kanalizację sanitarną oraz istnieje sieć służąca do dostarczania energii elektrycznej, a skarżący zawarli umowę o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej. Również Zakład Usług Komunalnych w B. w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] zezwalającą na lokalizację przyłącza wodociągowego do dz. nr [...] w pasie drogowym drogi gminnej. Ponadto od południowej strony działek nr [...],[...],[...], znajdujących się bliżej koryta rzeki niż działka skarżących, przebiega droga utwardzona, częściowo asfaltowa, w przypadku innych działek położonych w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości wydano decyzje zwalniające z zakazu budowy, przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną rezydencjonalną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podali, że postępowanie prowadzone przez organy nie doprowadziło do ustalenia wszystkich okoliczności sprawy jakie powinny mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie i naruszało podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przede wszystkim orzekające w sprawie organy nie uzyskały opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Skarżący odwołali się do danych zawartych w Wademekum Ochrony Przeciwpowodziowej KZGW do wyznaczania stref zagrożenia powodziowego. Podnieśli również zasadność wydania decyzji z określeniem warunku dokonania przez skarżących zmian w projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę Prezes KZGW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przypomnieć należy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie murowanego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy ca [...] m2 + taras ziemny i schody zewnętrzne o łącznej powierzchni ca [...] m2; zaprojektowane w formie jednobryłowej, z pomieszczeniami mieszkalnymi na parterze oraz pomieszczeniem niemieszkalnym na poddaszu, o wysokość budynku [...] m, planowane jest na działce [...], w m. B., gm. B. na obszarze, na którym nie zlokalizowano wałów przeciwpowodziowych w bliskim sąsiedztwie rzeki P.. Zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa KZGW mapami zagrożenia powodziowego dla tego obszaru, wizualizującą obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi p=1% oraz p=10% (godło arkusza: [...]), przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki P.. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) w rejonie przedmiotowej inwestycji wynosi około [...] m n.p.m., a głębokość wody w miejscu planowanej inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m. Ponadto mapa zagrożenia powodziowego wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość narażona jest również na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, a mianowicie teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w strefie zalewu o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 10 lat ([...] m n.p.m.) w granicach od 0,5 do 2,0 m. Stosownie do treści art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego. W obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Od tego generalnego zakazu w ust. 2 powołanego przepisu przewidziano wyjątek. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Wyjątek dotyczy zatem sytuacji szczególnej, która według oceny organu zobowiązanego do wykonywania zadań z zakresu ochrony przed powodzią nie spowoduje utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Oznacza to, że jedynie decyzja właściwego organu wydana na podstawie tego przepisu może zezwolić na zabudowę w aktualnie określonym obszarze zagrożenia powodziowego. W przekonaniu Sądu, dokonana przez organ ocena planowanego przedsięwzięcia w kontekście wpływu na zarządzanie ryzykiem powodziowym, była prawidłowa i rzetelnie uzasadniona, zaś organ nie przekroczył granic swobody uznania oceniając, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwolnienie od zakazu zabudowy w zaistniałym przypadku. Zasadnie organ wywodził, że dopuszczenie do wybudowania na omawianym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, bowiem każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmianę przepływu oraz podpiętrzenie wód powodziowych, a także zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Warto w tym miejscu zaakcentować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3157/16, CBOSA, w którym Sąd wskazał, że budynki mieszkalne należy określić jako infrastrukturę szczególnie wrażliwą wobec powodzi. Jest to spowodowane z jednej strony koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa przebywających w nich osób, np. poprzez ich ewakuację, z drugiej zaś strony z uwagi na uwarunkowania społeczne, związane ze szczególnymi więzami ewentualnych poszkodowanych ze swoim miejscem zamieszkania. Tym samym za słuszne należy uznać stanowisko Prezesa KZGW, że ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią, organy mają na uwadze znacznie szerszy aspekt, związany z całym rejonem, nie zaś z poszczególnymi nieruchomościami. Zasadnie i zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego organ podniósł, że do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Z uwagi na głębokość zalewu działki przeznaczonej pod inwestycję oraz działek sąsiednich, należy stwierdzić, że podczas powodzi może wystąpić utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagany będzie udział służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków, ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Zasadniczo wnioski przyjęte i podkreślone przez organ są zbieżne z ogólną dyrektywą interpretacyjną, tj. ukierunkowaniem organu na wzgląd na możliwość ochrony przeciwpowodziowej. Zwrócić uwagę należy, że celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest zatem merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Zgodnie z Dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywą Powodziową) ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Natomiast drugim wyznacznikiem interpretacji art. art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne jest uwzględnienie jego wyjątkowego charakteru. Również w orzecznictwie podkreśla się, że zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88l ust. 1 powołanej ustawy ma charakter wyjątku od zasady, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy, a zatem przesłanki tego zwolnienia muszą być interpretowane ściśle (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 5 października 2016 r., sygn. II OSK 3379/14, z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 249/16, CBOSA). Odnosząc się do zarzutów skargi tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., stwierdzić należy, że są to ogólnie sformułowane zarzuty podnoszące, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. Otóż uznać należy, mając na względzie nie poparcie tych twierdzeń dowodami, że stanowią one jedynie polemikę skarżących z ustaleniami organu. W tej kwestii dodać należy, ze organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, przeanalizował dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji, mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), które stanowiły podstawę ustaleń organów obu instancji w zakresie zagrożenia powodziowego dla omawianego terenu. Skarżący powinni przyjąć do wiadomości, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, jako oficjalne dokumenty planistyczne, stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym. Mapy przekazane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom administracji wskazanym w ustawie Prawo wodne (art. 88f ust. 3), jako oficjalne dokumenty planistyczne, stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym. Zauważenia wymaga także, że z przedłożonego przez skarżących wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że działka [...] znajduje się na terenie MNL oraz na terenach zalewowych. Zatem strona skarżąca miała świadomość utrudnień, które mogą wystąpić przy realizacji zamierzenia budowy domu. W odniesieniu do niezasięgnięcia przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w sprawie, stwierdzić należy, że zgodnie z dyspozycją art. 88l ust. 3 Prawa wodnego, zasadnie organ wyjaśnił, że tego typu opinia najczęściej zasięgana jest w przypadkach wątpliwych, zaś przedmiotowa sprawa do takich nie należy. Ponadto, zasięganie takiej opinii jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Sad zaznacza, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego zostały opracowane w ramach projektu "Informatyczny System Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami" (ISOK) przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej PIB - Centra Modelowania Powodzi i Suszy w Gdyni, Poznaniu, Krakowie i we Wrocławiu. Obszary zagrożenia powodziowego, przedstawione na mapach, uzyskano w wyniku matematycznego modelowania hydraulicznego. W procesie modelowania wykorzystano dane przestrzenne, pozyskane metodą lotniczego skaningu laserowego, tj.: numeryczny model terenu, którego dokładność wysokościowa sięga 10 - 15 cm oraz numeryczny model powierzchni terenu. Na potrzeby sporządzenia map opracowane zostały również nowe dane hydrologiczne, uwzględniające przepływy maksymalne, które wystąpiły podczas powodzi w 2010 r. Artykuł 88f ust. 5 przedmiotowej ustawy precyzuje zastosowanie map zagrożenia powodziowego oraz ryzyka w planowaniu przestrzennym kraju, województwa czy gminy, stwierdzając, że przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów zagrożenia powodziowego, szczególnego zagrożenia powodziowego oraz te, o których mowa w art. 88d ust. 2, które uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych przepisów wynika, że od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego wszystkie decyzje o warunkach zabudowy na obszarach wykazanych na mapach zagrożenia powodziowego muszą uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego, wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Należy wskazać, że priorytetem w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, którą niewątpliwie jest powódź, jest ochrona ludzi i mienia przed skutkami powodzi. Norma art. 88k określa zakres realizacji działań organów administracji publicznej zmierzających do ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Pierwszym i zarazem podstawowym działaniem organów publicznych jest odpowiednie kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Dotyczy to w szczególności wprowadzenia zakazów w zakresie planowania zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo-usługowej w dolinach rzek i na terenach zalewowych (polderach), które pełnią funkcje zabezpieczające w przypadku podniesionego stanu wód i umożliwiają rozlanie się wody poza koryto. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, jak również zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerów. Zakres tego przepisu obejmuje zakazy dotyczące obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego. Przy czym obszarami szczególnego zagrożenia powodziowego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6c są zarówno obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, jak i obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieustalenia przez organy czy na spornym terenie występowały w przeszłości powodzie oraz czy zachodziła konieczność prowadzenia akcji ratunkowych, wyjaśnić trzeba, że dla prawidłowej oceny zasadnicze znaczenie ma sama możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości czyli tzw. powodzi prawdopodobnych, zaś okoliczność czy były sytuacje wymagające prowadzenia akcji ratunkowych nie przesądzi o tym, iż sytuacja powodzi nie wydarzy się w przyszłości. Organy zatem prawidłowo poczyniły ustalenia i wywiodły, że większe znaczenie ma cały rejon zagrożony powodzią, a nie tylko działka skarżącego. Nie można nie zgodzić się także ze stwierdzeniem organów, że zwiększenie liczby osób zamieszkujących obszar szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów akcji wywołanej powodzią. Słusznie zasygnalizował organ odwoławczy, że zachodzące zmiany klimatu mogą powodować zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. Argumentacja zawarta w skardze jest niezasadna. Skarżący podnoszą pominięcie ustalenia prędkości przepływu wody na przedmiotowym terenie – nie wskazując przy tym na jakiej podstawie ustalili, że jest to znikoma prędkość tego przepływu i zamierzona inwestycja nie będzie utrudniać ewentualnego przepływu wody. Sąd stwierdza, że wydający decyzję organy posiadają specjalistyczną wiedzę, opierają się na mapach zagrożenia powodziowego i mapach ryzyka powodziowego, co prowadzi do wniosku, że niewątpliwie uwzględnili wszystkie kryteria niezbędne do oceny przedmiotowego wniosku o zwolnienie z zakazów. Również zauważyć należy, mapy zastosowane przez organy w niniejszej sprawie uwzględniały nowe dane hydrologiczne uwzględniające przepływy maksymalne, które wystąpiły w czasie powodzi w 2010 r. Autor skargi powołuje się na Wademekum Ochrony Przeciwpowodziowej z 2006 r. (str. 6 skargi), a więc z okresu zanim wystąpiła powódź w 2010 r. Deklarowana gotowość zastosowania przy budowie inwestycji takich rozwiązań technicznych, które zapobiegną negatywnemu oddziaływaniu ewentualnej powodzi na inwestycję, nie wyczerpuje ani warunków zabezpieczenia przed powodzią, ani nie realizuje wskazanych wyżej dyrektyw. Okoliczności wykonania kanalizacji, czy zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego do działki inwestorów nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć także wpływu okoliczność wcześniejszego wydania decyzji o zabudowie działek znajdujących się w pobliżu działek skarżących. Organ administracji wydaje rozstrzygnięcie w zindywidualizowanym stanie faktycznym i wedle przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Oznacza to, że bierze pod uwagę stan faktyczny wynikający z tej sprawy. Nie może natomiast dokonać oceny w ramach tego postępowania, czy w innych postępowaniach, w oparciu o które dokonano zabudowy - istniały przesłanki do wydania zwolnienia z zakazu zabudowy. Ponadto ewentualne decyzje (jeśli były wydane) zostały wydane w innych postępowaniach, w odmiennym stanie faktycznym (inna lokalizacja inwestycji) i możliwe, że w innym stanie prawnym. Sąd nie podzielił też zarzutów w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów K.p.a. Jak wskazano powyżej w ocenie Sądu organy podjęły szereg koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały jego oceny. Zdaniem Sądu, organ dostatecznie umotywował swoje stanowisko w tej sprawie i tę motywację przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.