VIII SA/Wa 85/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 27 października 2023 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ, Prezes NFZ), działając na podstawie art. 5 pkt 21, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 1, 3 i 5 pkt 3 i 9 i art. 109 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm., dalej: u.ś.o.z.) oraz art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230, dalej: u.s.u.s.), ustalił, że M. K. (dalej: strona, skarżąca, ubezpieczona) w okresach od 1 stycznia 2005 r. do 30 września 2021 r. oraz od 3 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z 13 lipca 2022 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: ZUS) wystąpił o ustalenie obowiązku podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. ZUS poinformował, że według zapisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) skarżąca posiadała uprawnienie do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 1 stycznia 2005 r. do 30 września 2021 r. oraz od 3 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Następnie w okresie od 1 października 2021 r. do 2 listopada 2021 r. zawiesiła prowadzoną działalność, a od 1 stycznia 2022 r. ponownie dokonała zawieszenia prowadzonej działalności. Poinformował również, że z analizy danych zaewidencjonowanych na koncie skarżącej wynika, że była ona zgłoszona do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego od 31 grudnia 1999 r. z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, a od 23 listopada 2006 r. do 31 stycznia 2022 r. podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu jako wspólnik spółki jawnej "[...]." Organ wskazał, że ZUS skierował do skarżącej pismo o złożenie brakujących dokumentów ubezpieczeniowych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, na które nie zareagowała. Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie danych zawartych w CEIDG ustalono, że skarżąca zarejestrowała prowadzenie działalności gospodarczej pod nazwą "K. M. Prywatny Gabinet Lekarski", podając datę rozpoczęcia działalności od 1 stycznia 2005 r. Z dniem 1 października 2021 r. zgłosiła zawieszenie prowadzenia tejże działalności, a 3 listopada 2021 r. wznowiła działalność. Następnie ponownie dokonała zawieszenia prowadzonej działalności od 1 stycznia 2022 r. Status indywidualnej działalności gospodarczej we wpisie określony został jako "zawieszony". Ponadto organ, uzasadniając swoją decyzję, wyjaśnił, że skarżąca, podejmując i wykonując indywidualną pozarolniczą działalność gospodarczą, która generowała przychody, stała się przedsiębiorcą. Posiadała więc indywidualny tytuł do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z faktu prowadzenia tejże działalności, niezależny od posiadanego innego tytułu, wynikającego z zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Również fakt podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu posiadania statusu wspólnika spółki jawnej nie zwalnia skarżącej z podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia indywidualnej działalności gospodarczej, co wynika z powołanego w decyzji przez organ art. 82 ust. 3 i 5 u.ś.o.z. Podsumowując, organ uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumentów nadesłanych przez ZUS, zapisów w CEIDG oraz zgodnie z powołanymi przepisami należało uznać, że skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność pod nazwą "K. M. Prywatny Gabinet Lekarski" od 1 stycznia 2005 r. do 30 września 2021 r. oraz od 3 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które może mieć wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię przepisów i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 u.ś.o.z. przez nieprawidłowe przyjęcie, że pomimo iż skarżąca nie uzyskiwała z pozarolniczej działalności gospodarczej przychodów w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2018 r., podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu, podczas gdy posłużenie się w art. 82 ust. 1 ww. ustawy pojęciem ,,przychód" ma znaczenie dla określenia momentu powstania obowiązku opłacania składki z kilku tytułów, w związku z czym dopiero osiągnięcie przychodów z prowadzonej działalności gospodarczej wywołuje skutek w postaci obowiązku zapłaty składki. W rezultacie w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2018 r. skarżąca nie podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie wykazując istnienia okoliczności, które uzasadniałyby przypisanie skarżącej zobowiązania do uiszczenia składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, a w szczególności nie podejmując czynności mających na celu ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy skarżąca osiągnęła przychód z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej w określonym w decyzji okresie; a) art. 10 § 1, art. 75 § 1, art.77 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w całym postępowaniu, niedopuszczenie jako dowodu wszystkiego co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nieprzesłuchanie skarżącej na okoliczności związane z przyczyną zaniechania uiszczania składki zdrowotnej; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, które fakty uznał za udowodnione, dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie, i dlaczego innym dowodom odmówiono wiarygodności, nie przedstawiając dowodów, aby w spornym okresie skarżąca uzyskała przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej. W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci zeznań podatkowych PIT – 36 z lat 2013 – 2018 na okoliczność braku osiągnięcia przez skarżącą w tym okresie przychodu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą "K. M. Prywatny Gabinet Lekarski" oraz zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że załączone do skargi dokumenty, mające wskazywać na fakt braku prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej, dotyczą wyłącznie lat 2013 – 2018. Brakuje zatem nadal jakichkolwiek dokumentów dotyczących lat 2005 – 2012 oraz 2019 – 2021. Według organu nic nie stało na przeszkodzie, aby dokumenty dołączone do skargi zostały przez skarżącą przedstawione wcześniej, tj. jeszcze w trakcie postępowania prowadzonego przez Prezesa NFZ. Organ zauważył, że dostarczone do skargi dokumenty wskazują jedynie przychody, koszty i dochody/straty w spółce niebędącej osobą prawną, w której podatnik jest wspólnikiem, tj. [...] W. K. [...]. Mimo prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą przedsiębiorcy "K. M. Prywatny Gabinet Lekarski" w PIT/B – "Informacja o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej" brak jest wpisu obejmującego tą działalność (brak wypełnienia części B – "Dochody/straty z pozarolniczej działalności gospodarczej, w tym danych dotyczących przychodów, kosztów, dochodów/strat z tej działalności. W przypadku braku takich przychodów, kosztów, dochodów/strat skarżąca powinna wpisać w odpowiedniej rubryce "0". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu powyższe przepisy determinują przebieg postępowania administracyjnego, statuując zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Dowody zebrane przez organ stosujący prawo powinny wywołać subiektywne, całkowite i bezwzględne przekonanie co do stanu faktycznego. Dopóki istnieją jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, dopóty organ nie może uznać za prawdziwą określonej wersji stanu faktycznego (zob. T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 54–55). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). Koresponduje z nią przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu. Jej znaczenie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, jest kluczowe. Obowiązkiem organu jest bowiem w takim przypadku samodzielne wykazanie faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej. Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy materialnej (obiektywnej) jest przyjęcie wobec czynności zmierzających do jej ustalenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W sprawie niniejszej zakres koniecznych do ustalenia faktów wytyczały art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i c u.ś.o.z., art. 8 ust. 6 pkt 1 oraz art. 13 pkt 4 u.s.u.s., statuujące obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania tej działalności do dnia jej zaprzestania. Podstawowe dla rozstrzygnięcia pojęcie wykonywania działalności gospodarczej było wielokrotnie interpretowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego uznając, że wykonywanie działalności gospodarczej łączyć należy z faktycznym podejmowaniem czynności w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2411/13, publ. cbosa, wyrok SN z 11 lutego 2010, sygn. akt I UK 221/09, publ. Lex nr 585715, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 958/17, publ. Lex nr 2418621). Jakkolwiek wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany jako okoliczność o istotnym znaczeniu, to jednak nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu tejże działalności przez daną osobę; samo istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym wykonywaniu przez podmiot zgłaszanej do ewidencji działalności gospodarczej. Nie jest zatem przesądzające ujawnienie określonych danych w stosownych rejestrach (por. wyrok NSA z 10 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1306/19, wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 956/19, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2804/21, publ. cbosa). Prowadzenie działalności gospodarczej jest bowiem kategorią obiektywną, niezależnie od tego, jak działalność tę ocenia sam prowadzący ją podmiot i jak ją nazywa oraz czy dopełnia ciążących na nim obowiązków z tą działalnością związanych, czy też nie (por. wyroki Sądu Apelacyjnego: w Lublinie z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt III AUa 17/20, publ. Lex nr 3108172; w Warszawie z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III AUa 1196/20, publ. Lex nr 3160240 i powołane w nich orzecznictwo). Oznacza to, że obowiązkowi ubezpieczeń społecznych (i w konsekwencji ubezpieczeń zdrowotnych) podlega osoba, która faktycznie prowadzi działalność gospodarczą (wykonująca działalność gospodarczą), a nie osoba jedynie figurująca w ewidencji działalności gospodarczej na podstawie uzyskanego wpisu, która tej działalności nie prowadzi (nie wykonuje). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana, a więc między innymi także, czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu, należy do sfery ustaleń faktycznych. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest jednoznaczne ustalenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w jakim rzeczywiście okresie podmiot, co do którego ustala się istnienie bądź nieistnienie tego obowiązku, wykonywał zgłaszaną działalność gospodarczą. Organ winien był zatem ustalić, czy i w jakim okresie skarżąca prowadziła przedmiotową działalność gospodarczą. Wpis do CEIDG stanowi niewątpliwie ułatwienie dowodowe w postaci wspomnianego wcześniej domniemania faktycznego, które jednakże może podlegać obaleniu, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy dostarczy wniosków sprzecznych z treścią tego wpisu. Pomimo tego, że niniejsze postępowanie toczyło się 14 miesięcy, w tym organ sześciokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy celem konieczności gromadzenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji, to nie zbadano, czy skarżąca w analizowanym okresie rozliczała się podatkowo, w tym czy składała zeznania podatkowe w podatku dochodowym, nie sprawdzono także tego, czy generowała jakikolwiek obrót w ramach pozarolniczej działalności gospodarczej, w szczególności czy wystawiała faktury bądź paragony, czy rozliczała podatek od towarów i usług oraz podatek dochodowy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie współpracowała z organem w ustaleniu, czy i w jakim okresie działalność gospodarcza była faktycznie przez nią prowadzona, nie wykazała aktywności w tym zakresie, pomimo poinformowania o wszczęciu postępowania pismem z 3 sierpnia 2022 r. i zakreślenia terminu 7 dni od daty doręczenia tego pisma na złożenie ewentualnych wyjaśnień i dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Skarżąca nie wykazała aktywności w postępowaniu administracyjnym, ale i organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie pouczył jej o treści art. 10 § 1 k.p.a. Takie pouczenie było jedynie w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jednak kilkukrotne jego przedłużanie w celu gromadzenia materiału dowodowego mogłoby wskazywać, że organ zbiera ten materiał z urzędu. Poza tym brak aktywności strony w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia organu od podejmowania wszelkich możliwych działań obliczonych na pełne wyjaśnienie i ocenę istotnych w sprawie okoliczności stanu faktycznego. W konsekwencji Sąd uznał, że w tej sprawie organ dokonał niepełnych i nierzetelnych ustaleń faktycznych, które nie mogły być podstawą do wydania decyzji w sprawie o podleganiu skarżącej obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Wydając decyzję, Prezes NFZ dopuścił się przede wszystkim mogącej mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy obrazy ww. przepisów postępowania administracyjnego, polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Do zaistnienia wskazanych powyżej uchybień procesowych doszło w warunkach de facto błędnego przyjęcia przez organ, że obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlega każdy wpisany do CEiDG, jako prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą bez względu na to, czy ją faktycznie prowadzi. W ocenie Sądu brak było podstaw do takiego wnioskowania organu w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o.z. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu będzie dokonanie ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, tym razem z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu wyroku (w tym dokonując analizy dowodów przeprowadzonych przez Sąd w postaci zeznań podatkowych strony z lat 2013-2018 oraz przesłuchania skarżącej na istotne w sprawie okoliczności), którym należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 poz. 1935).