VIII SA/Wa 851/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez D. Z. (dalej: wnioskodawczyni, inwestor) polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego na mieszkalny jednorodzinny wraz z nadbudową o część mieszkalną i rozbudową o klatkę schodową na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...][...] w R.. Określając rodzaj inwestycji, organ I instancji podał, iż inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Linie rozgraniczające inwestycji oznaczono literami ABCDA na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej część graficzną (załącznik nr 1) niniejszej decyzji. W ramach warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, Prezydent ustalił, że zabudowę należy sytuować, projektować i realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz.1422, zwane dalej: rozporządzeniem z 2002 r.). Nieprzekraczalną linię zabudowy przyjęto w odległości 20 m od frontowej granicy terenu objętego decyzją (południowo-wschodniej granicy działki nr ewid. [...]). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określono maksymalnie na 10% powierzchni terenu objętego decyzją (działki nr ewid. [...] i [...]); a łączną powierzchnię zabudowy istniejącej i projektowanej maksymalnie na 39%. Ponadto minimum 20% terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie i nadbudowie pozostanie bez zmian. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po rozbudowie i nadbudowie określona została maksymalnie na 7 m od poziomu terenu do górnej krawędzi przekrycia lub attyki skrywającej dach, natomiast geometria dachu nadbudowy i rozbudowy jako dach płaski lub jednospadowy o spadku do 6° (10 %), z możliwością ukrycia za poziomą attyką. Wysokość najwyższego punktu przekrycia maksymalnie 7 m n.p.t. (ale poniżej attyki). Określając warunki i wymagania dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, organ I instancji podał, że teren inwestycji nie jest objęty żadną z form ochrony przyrody. Projektowana inwestycja nie może powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby oraz stwarzać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne. Obowiązuje ochrona drzew i krzewów w rejonie inwestycji oraz ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. W trakcie przygotowania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu, a w projekcie budowlanym uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie powinna stanowić uciążliwości dla zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie. W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej Prezydent podał, że teren, na którym przewidziana jest lokalizacja inwestycji położony jest poza zasięgiem oddziaływania dóbr kultury ustanowionych przepisami odrębnymi. W przypadku natrafienia w trakcie prowadzonych prac ziemnych na przedmiot posiadający cechy zabytku, należy go zabezpieczyć i zgłosić znalezisko do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Nadto inwestor zobowiązany jest do finansowania ewentualnych ratowniczych badań archeologicznych. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazał, że zaopatrzenie w wodę dostępne jest z miejskiej sieci wodociągowej. Ścieki odprowadzane mają być do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej na warunkach jej dysponenta. Zaopatrzenie w energię elektryczną dostępne jest z linii energetycznej, a zaopatrzenie w energię cieplną z indywidualnego źródła ciepła, odpowiadającego przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska, w tym z kolektorów słonecznych. Odpady winny być gromadzone i przekazywane uprawnionym odbiorcom. Odprowadzenie wód opadowych winno odbywać się na teren własnej nieruchomości w sposób uniemożliwiający zalewanie działek sąsiednich. Dojazd (dostęp do drogi publicznej) winien odbywać się istniejącym zjazdem z ul. [...] (droga powiatowa). W zakresie miejsc postojowych należy zapewnić na własnym terenie minimum 2 miejsca na mieszkanie oraz minimum 2 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej usług. Ustalając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich organ I instancji wskazał, iż projektowana inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej. W przypadku istnienia infrastruktury technicznej w obszarze inwestycji, należy zapewnić właścicielom działek sąsiednich możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności. Nie można ograniczać dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Dopuszczalny poziom hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, promieniowania, zanieczyszczeń wody i gleby występujący w obszarze oddziaływania inwestycji nie powinien przekraczać wartości określonych w przepisach i normach. Przełożenia lub zbliżenia do istniejących sieci uzbrojenia technicznego należy dokonać na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielami tych sieci. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora złożony w dniu [...] listopada 2015 r. Planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego na mieszkalny jednorodzinny wraz z nadbudową o część mieszkalną i rozbudową o klatkę schodową na działkach nr ewid. [...] i [...] (obręb [...]-W., arkusz [...]), przy ul. [...][...] w R.. Za strony postępowania, oprócz wnioskodawczyni, będącej również właścicielką ww. działek, uznano właścicieli działek sąsiednich o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] oraz Miasto R. jako właściciela działki nr [...]. W toku postępowania zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji złożył D. C. (dalej: skarżący), będący współwłaścicielem działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. Prezydent podał, iż przeprowadzona w niniejszej sprawie, stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analiza stanu faktycznego i prawnego terenu lokalizacji inwestycji pozwala stwierdzić, że działki o numerach: [...] i [...] nie są objęte ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren nie jest również objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki inwestycyjne stanowią własność wnioskodawcy. Zgodnie z ewidencją gruntów, teren działek nr [...] i [...] to tereny przemysłowe, oznaczone symbolem (Ba). Teren inwestycji jest zabudowany dwoma budynkami usługowymi, tworzącymi wspólną bryłę. Część jednego budynku jest planowana do zmiany sposobu użytkowania na mieszkalny jednorodzinny wraz z nadbudową o część mieszkalną i rozbudową o klatkę schodową. Teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi publicznej kategorii powiatowej - ul. [...] (działka nr ewid. [...] - własność Miasta R. na prawach powiatu). Przedmiotowy teren nie jest objęty żadną decyzją o warunkach zabudowy, nie znajduje się na terenie powierzchni ograniczających wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska [...] S.. Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (uchwała Rady Miejskiej w R. Nr 221/99 z dnia 29 grudnia 1999 r.), teren objęty decyzją znajduje się w strefie MN - zabudowa mieszkaniowa ekstensywna. Przedmiotowy teren nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. Ponadto teren objęty decyzją nie był przeznaczony w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. (uchwała Rady Miejskiej w R. Nr 625/94 z 21 kwietnia 1994 r. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr 9, poz. 81) na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i krajowym, znajdował się w strefie MNE - strefa mieszkaniowa adaptacji i porządkowania istniejącego zainwestowania o niskiej intensywności zabudowy. Na przedmiotowym terenie nie przewiduje się realizacji zadań rządowych i samorządowych. Zgodnie z przepisami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej: rozporządzeniem MI), w sprawie przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mająca na celu ustalenie, czy zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyniki analizy umieszczono w decyzji, a sama analiza stanowi jej załącznik (część tekstowa- załącznik nr 2, część graficzna - załącznik nr 3). Prezydent wywiódł, iż w sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania uzgodnienia z Wojewodą [...], Marszałkiem Województwa [...] i Starostą Powiatowym w zakresie zadań rządowych i samorządowych. Dokonano uzgodnienia z zarządcą dróg (którym jest Prezydent Miasta R.) – opinia Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. z dnia [...] czerwca 2016 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wnioskując o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego – przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja, dopuszczając do nadbudowy istniejącej na działce nr [...] zabudowy "usługowej" usytuowanej w granicy z jego działką i nie wskazując potrzeby zachowania powszechnie obowiązujących wymagań dla nowej zabudowy, wynikających z warunków technicznych i nakazu zachowania odległości 3 m i/lub 4 m od granicy z działką sąsiednią, narusza jego interes i wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki. Wyjaśnił, iż na działce nr [...] zamierza zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący z garażem, który zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] musi sytuować w głębi działki, zachowując minimum 14 m linię zabudowy od linii rozgraniczenia drogi dojazdowej. Ustalone w ten sposób warunki zmuszają go do sytuowania projektowanego budynku w obszarze, w którym będą występowały ograniczenia w dostępie do światła dziennego, gdyż przedmiotowa zabudowa działki nr [...], podlegająca dodatkowo nadbudowie, usytuowana jest od strony południowo-wschodniej i będzie powodowała zacienienie jego działki. Ustalone sporną decyzją warunki umożliwiające rozbudowę i nadbudowę w granicy z jego działką będą wprowadzać istotne ograniczenie w dostępie światła dziennego do budynku mieszkalnego, który zamierza zlokalizować na działce nr [...] zwłaszcza, iż nadbudowany obiekt może mieć wysokość 7 m od poziomu terenu i zachowując wymagania warunków technicznych powinien odsunąć się ze swoją zabudową na odległość równą minimum wysokości budynku przesłaniającego, tj. 7 m. Podał dalej, że wykonana analiza urbanistyczna – w części tekstowej swobodnie i bez wyjaśnienia ustala parametry i wskaźniki dla wnioskowanej inwestycji, między innymi w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, który średni dla obszaru analizowanego wynosi 15,7%, dla terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy wynosi 29%, a decyzja przyjmuje największy i jedyny występujący w obszarze analizowanym wskaźnik wynoszący 39%. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek inwestora, co jest zgodne z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek złożony został w formie opisowej i graficznej, zawiera dane charakterystyczne dla planowanej inwestycji oraz dotyczące uzbrojenia terenu. Wniosek spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., dlatego mógł stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania merytorycznej decyzji. Kolegium oceniło, iż organ I instancji prawidłowo ustalił krąg osób, którym przyznał przymiot strony w sprawie, zawiadomił ich o wszczętym postępowaniu oraz poinformował o możliwości składania wniosków i uwag. Odnosząc się do meritum sprawy, Kolegium podało, iż w terenie zamierzonej inwestycji brak jest ustaleń planu miejscowego. W takim przypadku, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie przygotowany został projekt decyzji, który skierowany został do uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi i uzyskał pozytywną opinię. Podało, że wydanie pozytywnej decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tekstu analizy wynika, że działki, objęte wnioskiem, zabudowane są budynkami usługowymi, a nadto znajdują się one w terenie zabudowy mieszkalnej. Realizacja inwestycji polegającej na częściowej zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalny stanowi tzw. kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, a ustalone dla niej parametry mieszczą się w charakterystyce budynków na obszarze analizowanym. Inwestor posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zrealizowania inwestycji, w sprawie nie jest wymagana tzw. zgoda rolna, a decyzja nie narusza przepisów odrębnych. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja spełnia wymagania art. 54 u.p.z.p., tj. zawiera wszystkie elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym w punktach 2-5 formułuje wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Nie stwierdzono zatem przesłanek, które stanowiłyby podstawę do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty te dotyczą głównie naruszenie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granic działek sąsiednich i dopływu światła dla pomieszczeń mieszkalnych. Jednak kwestie te nie są przedmiotem rozstrzygnięć w postępowaniu o ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i ustaleniu warunków zabudowy, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Co do zarzutu nieprawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy podało, że faktycznie średnia wielkość powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wynosi 15,7%. Działki sąsiednie z terenem objętym wnioskiem zabudowane są w 39% i ustalenie na działkach nr [...] i nr [...] (zabudowanych w 29%) o 10% więcej niż dotychczasowa wielkość znajduje uzasadnienie w ustaleniach analizy i przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 77, art. 7 i art. 80 k.p.a. przez nienależyte i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, które doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń oraz nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego, tj. u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia MI. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, pominął wniesione przez niego uwagi i zastrzeżenia, w tym dotyczące potwierdzenia legalności istniejącej zabudowy "usługowej" działek nr [...] i nr [...], przeznaczonej do zmiany sposobu użytkowania, rozbudowy i nadbudowy, której prawne funkcjonowanie ma istotne znacznie dla przedmiotowej sprawy. Umożliwiając zmianę sposobu użytkowania istniejącej zabudowy, organ winien potwierdzić nie tylko legalność tej zabudowy, ale również mieć pewność, iż budowa, której dotyczy przedmiotowa decyzja, została zakończona a wzniesione obiekty dopuszczone do użytkowania. Tymczasem organ I instancji nie odniósł się do jego uwag i zastrzeżeń oraz nie potwierdził zakończenia prac budowlanych. Ponadto decyzja Prezydenta, dopuszczając do nadbudowy istniejącej na działkach: nr [...] i nr [...] zabudowy "usługowej", usytuowanej w granicy z jego działką i nie wskazując potrzeby zachowania powszechnie obowiązujących wymagań dla nowej zabudowy, wynikających między innymi z warunków technicznych i nakazu zachowania wymaganych prawem odległości od granicy z działką sąsiednią, narusza jego interes i wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki. Podał, iż na działce nr [...] zamierza zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący z garażem, który zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] musi sytuować w głębi działki, zachowując linię zabudowy od linii rozgraniczenia drogi dojazdowej min. 14 m. Ustalone w ten sposób warunki zmuszają go do sytuowania projektowanego budynku w obszarze, w którym będą występowały ograniczenia w dostępie do światła dziennego, gdyż przedmiotowa zabudowa działki nr [...] i nr [...], podlegająca dodatkowo nadbudowie, usytuowana jest od strony południowo-wschodniej i będzie powodowała zacienienie jego działki. Ustalone przez orzekające w sprawie organy warunki, umożliwiające rozbudowę i nadbudowę budynku usytuowanego w granicy z jego działką, będą wprowadzać istotne ograniczenie w dostępie światła dziennego do budynku mieszkalnego, który zamierza zlokalizować na działce nr [...]. Nadbudowany obiekt może mieć wysokość 7 m od poziomu terenu, zaś skarżący, zachowując wymagania warunków technicznych, winien odsunąć się ze swoją zabudową na odległość równą minimum wysokości budynku przesłaniającego, tj. 7 m, gdy dyspozycja § 12 rozporządzenia z 2002 r. umożliwia sytuowanie nowego budynku z otworami okiennymi w odległości 4 m. Zaskarżona decyzja zatem utrwala i pogłębia ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki, sankcjonuje legalność zabudowy usługowej działek nr [...] i nr [...], dopuszczając do zmiany sposobu użytkowania potwierdza zakończenie budowy, nie wyjaśniając stanu faktycznego w sposób należyty i niebudzący wątpliwości. Skarżący podał dalej, iż wykonana analiza urbanistyczna swymi granicami winna obejmować nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na części graficznej organ winien wyznaczyć ze wszystkich stron wokół działki budowlanej objętej wnioskiem granice obszaru analizowanego i przeprowadzić na nim analizę. Granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone na kopii mapy, spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI). W ocenie skarżącego, część tekstowa analizy urbanistycznej swobodnie i bez wyjaśnienia ustala parametry i wskaźniki dla wnioskowanej inwestycji, między innymi w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, który średni dla obszaru analizowanego wynosi 15,7%. Teren działek nr [...] i nr [...], objętych wnioskiem o warunki zabudowy, jest już zabudowany budynkami usługowymi w 29%, a zaskarżona decyzja przyjmuje dla istniejącej i nowej zabudowy największy i jedyny występujący w obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynoszący 39%. Pomija fakt, iż przyjęty wskaźnik 39% dotyczy istniejącej zabudowy usługowej, a nie zabudowy mieszkaniowej, o dopuszczeniu której rozstrzyga zaskarżona decyzja, zrównując tym samym wymagania dotyczące kształtowania nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy usługowej z zabudową mieszkaniową, co jest sprzeczne z intencją art. 61 u.p.z.p. Skarżący poddał w wątpliwość prawidłowość wyznaczenia przez organ granic obszaru analizowanego oraz wynik przeprowadzonej analizy, gdyż nie doręczono mu załącznika graficznego nr 3, stanowiącego integralną część decyzji nr [...]. Wskazał dalej, że przyjęte w wykazie strony postępowania nie zostały skutecznie zawiadomione. Współwłaściciel działki nr [...] – I. N. C. nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu, mimo iż organ posiadał wiedzę o jego miejscu zamieszkania. Pominięcie i uniemożliwienie współwłaścicielowi działki sąsiedniej nr [...] udziału w postępowaniu skutkuje wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 28, art. 77 i art. 80 k.p.a. i działanie takie należy uznać za niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja są prawidłowe, wydane zostały zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowej materii przepisami prawa materialnego (u.p.z.p. i przepisami wykonawczymi) oraz przepisami procedury. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż działki nr ewid. [...] i [...] znajdują się na terenie, na którym aktualnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją przedsięwzięcia zobowiązany jest do uzyskania decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Jak wynika z art. 58 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia MI, które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu. Przepisy rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 ww. aktu, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z powołanych regulacji prawnych wynika, że w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, organy administracji zobligowane są do przeprowadzenia czynności, polegających w pierwszej kolejności na wyznaczeniu obszaru analizowanego, a w drugiej – na metodycznym porównaniu prawnie relewantnych parametrów projektowanej inwestycji z parametrami istniejącej zabudowy. Efektem tego porównania są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy, wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Szerokość frontu nieruchomości objętej wnioskiem wynosi 18,19 m, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 54,57 m. Zaznaczyć należy, że organ nie znalazł podstaw prawnych do wyznaczania obszaru analizowanego o innych parametrach, bowiem ustalony w tej sprawie jest wystarczający do przeprowadzenia analizy. Według analizy, zabudowę obszaru analizowanego stanowią budynki o różnych funkcjach. Dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budynki mieszkalne jednorodzinne oraz towarzyszące im czasem budynki transportu (garaże), budynki gospodarcze i inne niemieszkalne. Ponadto występuje zabudowa usługowa (budynki handlowo-usługowe) i produkcyjna (zakład kamieniarski). Teren objęty wnioskiem jest zabudowany. W tylnej części działki nr ewid. [...] istnieją dwa budynki niemieszkalne, tworzące wspólną bryłę, natomiast działka nr ewid. [...] nie jest zabudowana. Inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego na mieszkalny jednorodzinny wraz z nadbudową o część mieszkalną i rozbudową o klatkę schodową i będzie stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej (i dominującej) na obszarze analizowanym. Zatem istniejące w obszarze analizowanym obiekty budowlane pozwalają na ustalenie wymagań dla przedmiotowej inwestycji w zakresie wynikającym z rozporządzenia MI. Wedle analizy, linia zabudowy budynków usytuowanych na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji (po tej samej stronie drogi) wyznaczona jest w następujących odległościach od frontowych granic nieruchomości: 20 m (działka nr ewid. [...]), 5 m (działki nr ewid. [...],[...]), 38,5 m (działka nr ewid.[...]), 7,5 m (działka nr ewid. [...]), 7 m (działka nr ewid. [...]). Na terenie objętym wnioskiem linia zabudowy jest wyznaczona przez elewację frontową budynku przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania, rozbudowy i nadbudowy w odległości 32 m od frontu nieruchomości. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym jeżeli linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok, to stosownie do ust. 3 linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Linia zabudowy ustalona zgodnie z § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia MI znajdowałaby się w odległości 38,5 m od frontowej granicy terenu objętego wnioskiem - jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek na działce nr ewid. [...] i "przecinałaby" budynek objęty wnioskiem. Dlatego uzasadnione było inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, co dopuszcza § 4 ust. 4 rozporządzenia MI. Przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku usytuowanego w głębi nieruchomości i polega m.in. na rozbudowie jedynie o klatkę schodową (nadbudowa nie zmieni obrysu budynku na gruncie). Dlatego też, uwzględniając lokalizację przedmiotowego budynku i zakres inwestycji, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od frontowej granicy terenu objętego wnioskiem. Jak wynika z analizy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki wynosi od 1,5% (działka nr ewid. [...]) do 39% (działki nr ewid. [...],[...]). Powyższe zróżnicowanie wynika z różnych powierzchni działek oraz funkcji zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik wynosi 15,7%, jednak z uwagi na nieproporcjonalność powierzchni analizowanych nieruchomości i zróżnicowanie funkcji zabudowy wyznaczenie innego niż średni wskaźnika zabudowy było uzasadnione. Teren objęty wnioskiem ma powierzchnię 871 m2 i jest zabudowany budynkami, których łączna powierzchnia zabudowy stanowi 29% powierzchni nieruchomości, a więc przekracza wartość średniego wskaźnika na obszarze analizowanym. Na sąsiedniej nieruchomości (działki ewid. [...] i [...]) wskaźnik ten wynosi 39% i jest to maksymalna wartość na obszarze analizowanym. Teren objęty wnioskiem ma podobną wielkość i sposób zainwestowania, dlatego dopuszczono zabudowę maksymalnie 39%, czyli umożliwiono zabudowę o dodatkowe maksymalnie 10% terenu. Ponadto określono, że ze względu na nową funkcję (mieszkaniową jednorodzinną) minimum 20% terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza wyznaczenie innej niż średnią szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). Istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowane szerokości elewacji frontowych - od 4 m (działka ewid. [...]) do 18 m (działki ewid. [...],[...]). Objęty wnioskiem budynek ma elewację frontową równą szerokości działki (18 m). Planowana nadbudowa i rozbudowa nie mogą zmienić istniejącej szerokości elewacji. Dlatego też szerokość elewacji frontowej (południowo-wschodniej) budynku po projektowanej nadbudowie i rozbudowie pozostanie bez zmian. Jak wynika z analizy urbanistycznej, na obszarze analizowanym panuje nieład przestrzenny. Istniejąca zabudowa ma zróżnicowane wysokości w zależności od funkcji budynku. Budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość 1-3 kondygnacji nadziemnych, a pozostałe obiekty są parterowe. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 2 m do 8 m i w zależności od geometrii dachu jest to wysokość do okapu dachu, górnej krawędzi attyki lub wysokość ściany szczytowej. Różnorodność form istniejącej zabudowy przekłada się na zróżnicowanie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta przebiega tworząc uskok, to przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). Ze względu na zróżnicowanie wartości na obszarze analizowanym, dopuszczono wyznaczenie innej wysokości niż średnia. Wniosek inwestora dotyczy nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku. Jego bryła składa się z niższej i wyższej części, mających wysokość odpowiednio 3,9 m i 6,4 m. Ze względu na usytuowanie budynku przy tylnej i bocznych granicach terenu, nadbudowa niższej części, podobnie jak rozbudowa, nie powinny znacząco zmienić wysokości budynku. Ponadto przeważająca większość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich to linie poziome - wyznaczone przez okapy dachów lub górne krawędzie attyk. Dotyczy to także budynku objętego wnioskiem. Ustalono zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po nadbudowie i rozbudowie na maksymalnie 7 m od poziomu terenu do górnej krawędzi przekrycia lub attyki skrywającej dach. Taka wysokość mieści się w zakresie wartości występujących na obszarze analizowanym. Zgodnie z § 8 rozporządzenia MI, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zakresie geometrii dachu w analizie wskazano, że istniejące na obszarze analizowanym budynki mają dachy o zróżnicowanej geometrii. Występują dachy płaskie, jedno-, dwu- i wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 10° do 45°. Kalenice górne krawędzie dachów są zarówno równoległe, jak i prostopadłe do frontowych granic nieruchomości, a ich wysokości wynoszą od 3m do 10m od poziomu terenu. Budynek objęty wnioskiem ma dach płaski. Inwestycja polega na nadbudowie niższej części budynku i rozbudowie o klatkę schodową. Dach po nadbudowie oraz dach rozbudowy powinny nawiązywać do istniejącego dachu i tworzyć harmonijną całość. Dlatego też dla planowanej nadbudowy i rozbudowy ustalono dach płaski lub jednospadowy o spadku do 6° (10%), z możliwością ukrycia za poziomą attyką. Wysokość najwyższego punktu przekrycia określono maksymalnie na 7 m n.p.t. (ale poniżej attyki). Taka wysokość mieści się w zakresie wartości występujących na obszarze analizowanym. Ponadto w analizie ustalono, że dla przedmiotowej inwestycji spełnione są ustawowe warunki wydania decyzji pozytywnej z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.a.zp. w zakresie kontynuacji funkcji, dostępu do drogi publicznej, istniejącego uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanego zamierzenia budowlanego, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu, załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy, będąca podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie, w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny oraz prawny planowanej inwestycji, ustalając niezbędne wskaźniki nowej zabudowy w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany (trzykrotność szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m). Organy nie naruszyły art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie uzgodnienia z właściwymi jednostkami i urzędami, planowana inwestycja została bowiem uzgodniona z zarządcą drogi, którym jest organ I instancji (opinia znak: [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.). Łączne spełnienie przez zamierzoną inwestycję wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. determinowało pozytywne rozpoznanie wniosku inwestora. Podjęte w postępowaniu administracyjnym decyzje zostały prawidłowo uzasadnione. Zdaniem Sądu, część tekstowa analizy dokładnie i wyczerpująco wyjaśnia przyczyny przyjęcia poszczególnych wskaźników nowej zabudowy. Wbrew zarzutom skargi, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został ustalony w oparciu o wyniki analizy i zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Jak przedstawiono wyżej, wskazany przepis dopuszcza wyznaczenie innego, niż średni wskaźnik, a sporządzona w sprawie analiza uzasadnia to nieproporcjonalnością powierzchni ocenianych nieruchomości i zróżnicowaniem funkcji zabudowy na analizowanym terenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, podnoszonych zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i w skardze, Sąd uznał, że sprawdzenie legalności zabudowań na działkach inwestycyjnych nie należy do właściwości organów architektonicznych, a do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem, podnoszone przez skarżącego okoliczności w zakresie legalności istniejącej zabudowy "usługowej" działek [...] i [...] mogą być rozważane przez inny organ i w ramach odrębnego od niniejszego postępowania. Nieuprawniony jest także argument skarżącego dotyczący nieokreślenia przez organy, wynikających z rozporządzenia z 2002 r., odległości sytuowania obiektów na działce od granicy z działką sąsiednią oraz związanych z tym ograniczeń dla jego działki w zakresie dostępu do światła słonecznego. Wyjaśnić w tym zakresie należy, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 251/07, publ. cbois). Rację ma więc organ odwoławczy, że odległości zamierzonej inwestycji od granic terenów sąsiednich ocenia dopiero organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie otrzymał wraz z decyzją organu I instancji załącznika nr 3 (część graficzna analizy), stanowiącego integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zauważyć, że z potwierdzenia doręczenia tej decyzji skarżącemu w dniu [...] lipca 2016 r. nie wynika, aby nie otrzymał tego załącznika. Jeśli jednak tak było, to takie uchybienie nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, bowiem nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyniki analizy urbanistycznej, zarówno jej części tekstowej, jak i graficznej, są zawarte w treści decyzji organu I instancji, z którą skarżący się zapoznał i skutecznie na jej podstawie wywiódł odwołanie. Wątpliwości skarżącego co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz wyników przeprowadzonej analizy, sformułowane w związku z ewentualnym brakiem doręczenia mu załącznika graficznego do analizy, zostały skontrolowane przez organ odwoławczy i przez Sąd. Z akt sprawy administracyjnej wynika również, że prawidłowo organ I instancji wskazał jako stronę postępowania współwłaściciela działki sąsiedniej nr [...], tj. I. N. C.. Wszelkie przesyłki kierowane do niego na ustalony przez organ adres: R., ul. K. [...] były podwójnie awizowane jako niepodjęte w terminie i nie zawierały adnotacji, że adresat nie zamieszkuje pod tym adresem. W aktach sprawy brak jest informacji o zmianie adresu zamieszkania tej strony, a sam skarżący, formułując zarzut w skardze o nieskutecznym zawiadomieniu ww. współwłaściciela działki nr [...], a przez to naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, również nie wskazuje dokładnego adresu swojego brata, ograniczając się jedynie do podania nazwy ulicy. Pomimo zawiadomienia uczestnika postępowania I. N. C. o terminie rozprawy sądowej na taki sam adres, jaki został ustalony przez Prezydenta, stawił się on na rozprawie i oświadczył, że pod adresem R., ul. K. [...] nie zamieszkuje od [...] grudnia 2012 r., a jest to adres jego rodziny, z którą nie utrzymuje kontaktów (protokół rozprawy k. 46 akt sądowych). Zdaniem Sądu, okoliczność kierowania korespondencji przez organy administracji w toku przedmiotowego postępowania dla I. N. C. na adres R., ul. K. [...] nie stanowi w okolicznościach tej sprawy przesłanki do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, bowiem z akt na żadnym etapie postępowania nie wynika, aby organy dysponowały innym adresem lub aby ww. adres był nieaktualny. Jeśli I. N. C. uzna, że bez własnej winy nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W kontekście ww. rozważań, za nieuprawnione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowości w działaniu organów oraz ich błędnych ustaleń. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, które skutkowałyby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności podjętych przez organy decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.