VIII SA/Wa 851/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nad P. z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z dworca autobusowego i przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...] nad P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w N. [...] (dalej: organ, Rada Miejska), działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, dalej: u.p.t.z.), podjęła w dniu 31 sierpnia 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z dworca autobusowego i przystanków komunikacyjnych, których właścicielem i zarządzającym jest Gmina N. [...] (dalej: uchwała). Pismem z 15 października 2024 r. Prokurator Okręgowy w R. (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę, której zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w § 1 uchwały jednolitej stawki w wysokości 1,00 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu autobusowym i 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem lub zarządzającym jest Gmina N. [...], bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których Gmina N. [...] jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w ww. normie kompetencyjnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałę podjęto niezgodnie z przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Pomimo że u.p.t.z. w art. 16 ust. 4 wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, to w przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich. Przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie danej gminy, ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Zatem opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy powinna być proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. Zaskarżona uchwała wprawdzie zawiera formalne uzasadnienie, lecz brak jest w nim przedstawienia powodów przyjęcia jednej stawki dla wszystkich operatorów. Także z protokołu z sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, oraz z protokołów z posiedzeń Komisji, które opiniowały projekt uchwały, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad była w jakikolwiek sposób przy ustalaniu stawki opłaty rozważana i brana pod uwagę. Stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w kosztach utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Konsekwencją braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz braku faktycznego uzasadnienia ustalenia stawki w wysokości 0,05 zł bądź 1 zł jest przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto niezgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z., co skutkuje stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w zakwestionowanej uchwale Rada Miejska ustaliła maksymalne stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu. Jednocześnie zauważył, że w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Rada Miasta, podejmując w 2012 r. zaskarżoną uchwałę, dokonała analizy uwzględniającej standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych i dworca oraz wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Na podkreślenie wymaga fakt, że ustawodawca też nie wprowadził do ustawy ściśle określonych kryteriów, którymi może kierować się rada gminy, ustalając wysokości stawki opłat. Dlatego organ podjął uchwałę z zastosowaniem jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na tym terenie, biorąc pod uwagę lokalną specyfikę oraz jednolity rynek transportowy, obsługujący teren Miasta i Gminy N. [...] w roku 2012. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym - jest aktem prawa miejscowego, to treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem (istotne naruszenie prawa). W orzecznictwie podkreśla się, w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, publ. cbosa). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą podjęcia kontrolowanej uchwały jest przepis art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.p.t.z., który przewiduje, że w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stawka ta nie może być wyższa niż 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 21 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2012 r. poz. 6421) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego ani orzeczenia sądu administracyjnego. W § 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z dworca autobusowego i przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina N. [...] w wysokości 1,00 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu autobusowym i 0,05 zł za jedno zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym. W § 2 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy, zaś w § 3 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Zgodnie więc z powołanymi przepisami u.p.t.z. rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1 złotych za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne i wynikające z upoważnienia ustawowego, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2860/15, publ. cbosa). Jak słusznie zauważyły obie strony niniejszego postępowania, u.p.t.z. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (por. orzeczenie TK z 13 września 1990 r., sygn. akt U 4/90, publ. OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (por. wyrok TK z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, publ. OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Do pojęcia "niedyskryminujących zasad" odwołano się także w uzasadnieniu projektu u.p.t.z. (druk sejmowy nr 2916), w którym wskazano, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np.: jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami. Zatem z uzasadnienia projektu u.p.t.z. wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 846/19, publ. cbosa). Zauważyć należy, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem z uzasadnienia kontrolowanej uchwały nie wynika, aby Rada Miasta rozważała treść uchwały pod kątem wymaganych przesłanek. Organ wyliczył jedynie ilość wszystkich zatrzymań danych przewoźników na przystankach na terenie gminy w ciągu roku (około 12.400). Uwzględnienie niedyskryminujących zasad nie wynika również z protokołu z sesji Rady Miejskiej z 31 sierpnia 2012 r., na której została podjęta zaskarżona uchwała (protokół w aktach sprawy sądowej – k. 47-53). W szczególności nie wynika, aby organ uwzględniał takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jako "standard" przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem "taboru" należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. O żadnym z ww. kryteriów nie wspomniano, ani w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały, ani w omawianym protokole. W aktach sprawy brak jest protokołów z posiedzeń Komisji, które opiniowały projekt uchwały (o których wspomina w skardze Prokurator – strona 6). W rezultacie Sąd uznał, że nie został przedstawiony żaden dokument, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie, czy organ, podejmując tę uchwałę, dokonał analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, oraz standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Tak więc brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ, ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co świadczy o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Miasta w ogóle nie analizowała możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników. Wobec tego nie można przyjąć stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że Rada Miasta, podejmując w 2012 r. zaskarżoną uchwałę, dokonała analizy uwzględniającej standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych i dworca czy wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z., co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie bowiem jedynie wadliwego zapisu uchwały będzie wpływać na jej integralność, co sprawi, że może ona w sposób nieprawidłowy funkcjonować w obrocie prawnym, będzie niepełna i może powodować wątpliwości co do zakresu obowiązywania tego aktu, zaś taka sytuacja jest niedopuszczalna (por. wyroki NSA: z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1805/15 oraz z 2 lipca 2021 r., sygn.. akt III OSK 3923/21, publ. cbosa).