VIII SA/Wa 853/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (znak: [...]) z [...]września 2019 r., po rozpoznaniu zażalenia J. Z. (dalej: Skarżący) na postanowienie Wójta Gminy [...]z [...]lipca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego za zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na zakład przetwórstwa mięsnego, z jego rozbudową, polegającą na nadbudowie pomieszczenia gospodarczego, bez zmiany wielkości produkcji w stosunku do stanu istniejącego, na części działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], na której prowadzona jest działalność gospodarcza przez Ł. M., pod firmą Przetwórstwo Mięsne Ł.M.. W/w postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienie wydano w oparciu o następujące ustalenia: Skarżący wnioskiem z [...]maja 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...]o wszczęcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zakładu przetwórstwa mięsnego istniejącego na części działki o nr we. [...]w miejscowości [...], w którym Ł. M. prowadzi działalność gospodarczą i w przypadku uznania, że powyższe przedsięwzięcie znacząco (potencjalnie oddziałuje na środowisko) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący podniósł, że wniosek podyktowany jest jego interesem prawnym i w zainicjowanym postępowaniu winien mieć status strony. Organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania wyjaśnił, że procedura prowadzona w trybie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. przewiduje wszczęcie postępowania tylko i wyłącznie na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia i jest prowadzone wyłącznie dla przedsięwzięć planowanych do realizacji. Organ wskazał, że inwestycja do której odnosi się wniosek Skarżącego została zrealizowana i dopuszczona do użytkowania. Żądane działanie skutkujące zmianą funkcjonowania powyższego zakładu może nastąpić tylko i wyłącznie w wyniku działań kontrolnych organów uprawnionych do przeprowadzenia kontroli sposobu użytkowania funkcjonującego zakładu produkcyjnego. Wskazał, że Wójt Gminy [...]nie ma takich kompetencji, ponieważ zakończył swe działania na etapie wydania prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniósł, że organ nie prowadzi żadnego postępowania w sprawie, w której Skarżący żąda udziału na prawach strony. Stwierdził też, że nie można wszcząć postępowania w sprawie już rozstrzygniętej, gdyż sprawa której dotyczy żądanie winna być rozstrzygnięta w trybie postępowania kontrolnego przez organy uprawnione do przeprowadzenia kontroli funkcjonującego zakładu przetwórstwa mięsnego. W zażaleniu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 § 1 kpa polegające na jego niezastosowaniu i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym pojawiły się nowe dowody w sprawie, dające podstawę ponownego wszczęcia postępowania i art. 63 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r., poz. 1227 ze zm. dalej "uooś") w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 polegający na jego niezastosowaniu i odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji w/w przedsięwzięcia, podczas gdy ustalony stan faktyczny wskazuje, że taka decyzja winna być wydana. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że w swym wniosku przedłożył szereg dowodów i dokumentów potwierdzających, że działalność Ł. M. znacznie oddziałuje na środowisko, co daje asumpt do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego, skoro wyszły na jaw nowe okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji co do możliwości procedowania w trybie ustawy z 3 października 2008 r. tylko i wyłącznie na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia i wyłącznie dla przedsięwzięć planowanych do realizacji. Wskazało też, że zanim doszło do realizacji inwestycji do której odnosi się wniosek Skarżącego prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla jej realizacji. Postępowanie to umorzono decyzją Wójta Gminy [...]z [...]marca 2016 r., po uprzednim zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W sprawie tej Skarżący nie był stroną postępowania. Zarzuty podniesione przez Skarżącego we wniosku z [...]maja 2019 r. odnoszą się do obecnego funkcjonowania zakładu przetwórstwa i mogą być przedmiotem rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego, bowiem w jego ocenie prowadzona działalność gospodarcza istotnie odbiega od zadeklarowanego w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, co zdaniem Skarżącego powoduje znaczące oddziaływanie prowadzonej działalności na środowisko. Zarzuty te dotyczą więc funkcjonowania istniejącego już zakładu, zatem mogą być przedmiotem rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego lub państwowej inspekcji sanitarnej. Tym samym SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia zażalenia uznając je za niezasadne w świetle zebranego materiału dowodowego. W skardze na w/w postanowienie SKO w [...]Skarżący powtórzył zarzuty podniesione w zażaleniu. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak ustalenia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu, podniósł też m. in., że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołując się na literaturę przedmiotu – Komentarz do KPA - wskazał, że pojawienie się nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przedłożył szereg dowodów i dokumentów potwierdzających że działalność Ł. M. znacznie oddziałuje na środowisko, a to daje asumpt do ponownego wszczęcia postępowania i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do treści art. 63 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 uooś. Niezastosowanie tych przepisów daje podstawę do zarzutu ich naruszenia. Podniósł również okoliczność nie podjęcia przez Kolegium wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co bezpośrednio przedłożyło utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei przepis art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie, co nie jest sporne, Skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego za zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na zakład przetwórstwa mięsnego, z jego rozbudową, polegającą na nadbudowie pomieszczenia gospodarczego, bez zmiany wielkości produkcji w stosunku do stanu istniejącego, na części działki nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...], na której prowadzona jest działalność gospodarcza przez Ł. M., pod firmą Przetwórstwo Mięsne Ł. M.. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a zatem decyzji o jaką wnioskuje Skarżący, normuje ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020, poz.283). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia – art. 73 ust. 3 cyt. ustawy. Tym samym wspomniane postępowanie może być wszczęte tylko na wniosek inwestora. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy z wezwaniem na podstawie art. 64 § 2 kpa o uzupełnienie braków wniosku – przedłożenia oryginału pełnomocnictwa Ł. M. wraz z dowodem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego wezwania. W pouczeniu Wójt wskazał, że nie uzupełnienie powyższych braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania z przyczyn formalnych – pismo z [...] maja 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie Skarżący podniósł, że nie jest pełnomocnikiem Ł. M. i nie dysponuje żądanym pełnomocnictwem. Zatem, wobec braku wniosku inwestora, z którym wobec nie złożenia stosownego pełnomocnictwa, nie może być utożsamiony Skarżący należy rozważyć istnienie możliwości prowadzenia tego postępowania z urzędu. Zdaniem sądu możliwość taką należy wykluczyć. Stanowisko to pozostaje z zgodzie z ogólnym założeniem, w świetle którego organy administracji publicznej, co do zasady, nie mogą wbrew woli zainteresowanego przyznawać mu prawa. Powyższe spostrzeżenie ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej. Skoro złożenie wniosku, przez podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o wydanie decyzji środowiskowej jest wymogiem niezbędnym do uruchomienia postępowania administracyjnego o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko, to brak takiego wniosku wyklucza prowadzenie przewidzianej w ustawie procedury. Dodatkowo zauważyć należy, że prowadzenie wnioskowanego przez Skarżącego postępowania możliwe jest wyłącznie dla przedsięwzięć planowanych do realizacji, a nie już zrealizowanych. Zasadnie, w świetle powyższego było uznanie, że żądanie nie zostało wszczęte przez osobę nie będącą stroną, dodatkowo nie istnieje też możliwość uruchomienia tego trybu do zrealizowanego już przedsięwzięcia, ani wszczęcia takiego postępowania z urzędu. W konsekwencji, w tym stanie faktycznym, prawidłowym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 § 1 kpa z przyczyn wskazanych wyżej. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 63 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. W sprawie niniejszej organy wydały rozstrzygnięcie formalne odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego, nie dokonywały zatem ustaleń w przedmiocie istnienia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 cyt. ustawy). W wyroku z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony w tym wyroku. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak ustalenia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie wskazał jakich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego na tym etapie postępowania nie przeprowadził organ. W tej sytuacji zgłoszony zarzut jest zdaniem sądu gołosłowny. Wydając zaskarżone postanowienie organ administracji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów kpa, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz prawidłowego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia. Na marginesie wskazać należy, że Skarżący de facto kwestionując decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wskazanego w postanowieniu przedsięwzięcia ma prawo uczynić to w trybie nadzwyczajnym, który ma charakter samodzielny i całkowicie odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Aczkolwiek, tak jak wskazano wyżej, postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej wszczyna się na wniosek inwestora, to nie jest on jedynym uczestnikiem tego postępowania. Jego strony ustalać należy na zasadach ogólnych, wynikających z art. 28 kpa, gdyż w odniesieniu do postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowych brak jest szczególnych regulacji, co do kręgu podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.