VIII SA/Wa 855/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] Wójt Gminy P. na podstawie art. 105 w zw. z art. 62 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływana dalej jako Kpa) po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. o.o. z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. budowa stacji bazowej [...] telefonii komórkowej sieci [...] ([...]) na działce o nr ewid. gruntów [...] położonej w Ż., umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. wezwał inwestora do uzupełnienie złożonego wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub inny dokument np. decyzję umarzającą postępowanie po uprzednim zasięgnięciu i uzyskaniu opinii odpowiednich organów w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania, jednakże wniosek nie został uzupełniony o wymagane dokumenty. Organ wyjaśnił, że inwestycja polegająca na budowie wieży o konstrukcji stalowej o wysokości [...]m, urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze, zlokalizowane u podstawy wieży oraz anteny zamontowane na projektowanej wieży - ogółem 10 sztuk anten nadawczych może być przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co zdaniem organu wynika z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 – dalej powoływanego jako rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. ). W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. podniosła, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie ma oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, bowiem organ dysponuje pełną dokumentacją uprawniającą do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zdaniem odwołującej się spółki wezwanie przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku było niezasadne z uwagi, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko gdyż miejsca dostępne dla ludności wyznaczone wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten nie występują w ogóle w odległościach granicznych ustalonych rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. Tym samym w ocenie spółki planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a jednocześnie nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku ...). W tej sytuacji żądanie przez organ przedstawienia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, bez dokonania oceny, czy inwestycja faktycznie wymaga wydania takiej decyzji jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy P.. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo Wójt Gminy P. wezwała inwestora do uzupełnienia wniosku, gdyż budowa stacji telefonii komórkowej zaliczana jest do inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże wobec nieuzupełnienia wniosku w terminie należało pozostawić go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej Kpa), a nie umarzać postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie: - art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 171 ze zm.) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ... poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania takiej decyzji, - art. 64 § 2 Kpa poprzez uznanie, że złożony przez skarżącą wniosek był niekompletny (nie uzupełniono go o decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia) podczas gdy skarżąca składała wyjaśnienia, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem, dla której możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, - art. 107 § 1 i 2 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego i nie popartego dowodami stanowiska organu odwoławczego, - art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącą, które to działanie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W obszernym uzasadnieniu skarżąca spółka powtórzyła, że wielokrotnie wskazywała na brak podstaw prawnych do odrębnego wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, bądź uzyskania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ... Zdaniem skarżącej okolicznością bezsporną jest to, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do żadnego z przedsięwzięć o których mowa w art. 71 w/w ustawy z uwagi na fakt, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w głównej osi wiązki promieniowania danej anteny. Skarżąca podniosła, że kwalifikowanie przez organ odwoławczy wszelkich stacji bazowych telefonii komórkowej do przedsięwzięć wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ... jest nieaktualne w obowiązującym stanie prawnym. Na poparcie własnego stanowiska powołała orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu określonym art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 P.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd stwierdził, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 138 § 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach obywatela, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 100-101). W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zasadniczą przesłanką faktyczną wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania strony od decyzji organu I instancji jest zaś ustalenie przedmiotu żądania strony. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi potrzeba usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło decyzję Wójta Gminy P. umarzającą, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wobec nieuzupełnienia przez inwestora złożonego wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, gdyż właściwym rozstrzygnięciem winno być zdaniem organu odwoławczego pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 71 ust. 2 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r.), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie art. 60 powołanej ustawy, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z analizy § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia (przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) i § 3 ust. 1 pkt 8 (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wynika, że aby uznać jakiekolwiek przedsięwzięcie stanowiące instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, należy bezsprzecznie stwierdzić, że w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, która to odległość ma być liczona od środka elektrycznego anteny występują miejsca dostępne dla ludności. Z załączonego do wniosku dokumentu o nazwie "Analiza instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.", sporządzonego w marcu 2011 r. przez mgr inż. U. K. specjalistę systemów ochrony atmosfery, wynika, że dla przestawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych planowana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znaczącą oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Analiza ta stwierdza, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca spółka w toku całego postępowania konsekwentnie wskazywała, iż planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wobec czego jej zdaniem nie było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani też uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy P. umarzającej postępowanie skarżąca podnosiła, że w jej ocenie wezwanie przez organ I instancji do uzupełnienie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzez złożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody nie ma oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a interpretacja organu I instancji przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ... jest błędna. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze R. w żaden sposób nie odniosło się do podnoszonych w odwołaniu kwestii. Nie poddało żadnej ocenie planowanej inwestycji z punktu widzenia wskazanych wyżej przepisów oraz złożonej wraz z wnioskiem analizy instalacji radiokomunikacyjnej. Rozpoznając odwołanie inwestora organ ten winien był merytorycznie odnieść się do treści odwołania tj. zbadać kluczową dla rozstrzygnięcie sprawy kwestię i ustalić czy dla planowanej inwestycji w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Innymi słowy organ ten zobligowany był ocenić czy realizacja inwestycji objętej wnioskiem może stanowić przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dopiero bowiem pozytywny, potwierdzony stosownymi argumentami rezultat takiej oceny umożliwiłaby żądanie od inwestora przedłożenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ... stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko albo decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji, z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu naruszył art. 138 § 2 Kpa. Wobec wskazanych wyżej uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organ ten odniesie się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą spółkę. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 Kpa, stanowiącego, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niezależne od powyższego należy też odnieść się do jeszcze jednego uchybienia, jakie popełnił organ odwoławczy przy stosowaniu art. 138 Kpa. Jako procesową podstawę rozstrzygnięcia wskazał on bowiem art. 138 § 2 Kpa, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie SKO poprzestało wyłącznie na uchyleniu zaskarżonej decyzji bez przekazania jej do ponownego rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie nie znajduje jednak potwierdzenia w art. 138 § 2 Kpa, który precyzyjnie określa rodzaj decyzji, jaką może podjąć organ odwoławczy i nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.