VIII SA/Wa 855/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 3 listopada 2025 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 3 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] (dalej: organ I instancji, Burmistrz) z 27 sierpnia 2025 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją Nr [...] z 27 sierpnia 2025 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej: ustawa o zmianie u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz W. i K. M. (dalej: inwestorzy) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn. Budowa budynku handlowego wraz z miejscami parkingowymi na działce nr ewid. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - miasto, w granicach terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym Nr 1 linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCD-A. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz podsumowując stwierdził, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. i może być przedmiotem realizacji na warunkach określonych w decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. K. (dalej: skarżąca), wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przez powierzenie sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu osobie podlegającej wyłączeniu z mocy prawa; 2) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez niepodjęcie w ramach dokonywanych uzgodnień z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w R. czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia stanu prawnego w zakresie: - dokonania wyrębu cennego drzewostanu w lesie prywatnym inwestora niezgodnie z zasadami gospodarki leśnej i Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu, - powołania się na nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu na cele nieleśne i wywodzenie z tego uzgodnienia warunków zabudowy, - dopuszczenia w postanowieniu DRDLP z 10 marca 2025 r. wylesienia w zakresie 200 m2 sponad 2000 m2, co stoi w sprzeczności z dopuszczeniem 43 % zabudowy, - nieuwzględnienia wymagań zdrowotnych, o jakich mowa w Programie Ochrony Środowiska dla Gminy [...] na lata 2021-2024 z perspektywą do 2028 opracowanym na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska; 3) naruszenie § 3 ust. 1 skutkujące naruszeniem § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. i nieuwzględnienie w ramach analizy funkcji konieczności zestawienia, porównania budynków analizowanego obszaru i wniosków, skutkujące wyprowadzaniem niezrozumiałych wniosków m.in. w zakresie powierzchni zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie przez organ, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej i ustalenie, że obsługa komunikacyjna odbywa się drogą powiatową i w takim wypadku brak uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg Publicznych w [...]. Wskazaną na wstępie decyzją z 3 listopada 2025 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO w pierwszej kolejności wyjaśniło, że decyzja organu I instancji z 27 sierpnia 2025 r., będąca obecnie przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym, jest kolejną decyzją w przedmiotowej sprawie. Poprzednia decyzja Burmistrza z 15 listopada 2024 r. (odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji) została uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W kasacyjnej decyzji z 9 stycznia 2025 r. znak: [...] Kolegium wskazało jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę (wyjaśnić) w ponownym postępowaniu oraz określiło wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Analizując treść zaskarżonej odwołaniem decyzji z 27 sierpnia 2025 r. wraz z załącznikami, organ odwoławczy stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie uwzględnił (w całości lub w części) wytycznych wskazanych szczegółowo w ww. decyzji kasacyjnej Kolegium z 9 stycznia 2025 r. i nie wyjaśnił innych okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W konsekwencji, według organu odwoławczego, uzasadniało to stwierdzenie, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w analizie tekstowej nie wskazano, jakie działki (nr ewid.) wchodzą w obszar analizowany, a także nie podano w sposób szczegółowy w jaki sposób wszystkie działki położone w obszarze analizowanym są zabudowane, jakiego rodzaju zabudową oraz o jakich cechach i parametrach, a także nie wyliczono uśrednionych wskaźników istniejącej zabudowy. Powyższych danych nie zawiera też część graficzna analizy. Według SKO w analizie urbanistycznej w stosunku do każdej działki wchodzącej w skład obszaru analizowanego (prawidłowo wyznaczonego), powinno być szczegółowo podane, czy jest ona niezabudowana czy też zabudowana, a jeżeli tak, to jak kształtuje się linia zabudowy oraz jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry (szerokość elewacji frontowej, wskaźnik zabudowy, wysokość elewacji frontowej, geometria dachu - kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu). W ocenie Kolegium należało także - w oparciu o powyższe dane - wyliczyć między innymi uśrednione wskaźniki istniejącej zabudowy. Punktem wyjścia dla dokonania tych wyliczeń powinna być zabudowa całego obszaru analizowanego. Nie są wystarczające jedynie ogólnikowe stwierdzenia w tym zakresie, że np. jakiś parametr kształtuje się na obszarze analizowanym "od-do". Brak podania ww. szczegółowych danych powoduje, że nie można przesądzić (zweryfikować jednoznacznie), czy te wskazane przez organ ogólne dane są prawidłowe, a w konsekwencji czy ustalone parametry dla planowanej inwestycji wskazane w zaskarżonej decyzji znajdują oparcie w przepisach rozporządzenia, a także czy w ogóle planowana inwestycja spełnia wymóg w zakresie kontynuacji funkcji. Zatem nie można przesądzić, czy prawidłowe jest stanowisko organu I instancji o spełnieniu w realiach niniejszej sprawy warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej SKO wyjaśniło, że w świetle przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116, dalej: rozporządzenie) oczywistym jawi się, że parametry jakimi są: "obowiązująca linia zabudowy" oraz "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki" winny być w pierwszej kolejności wyznaczane według zasad ściśle określonych odpowiednio w § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 7 ust. 1,2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast parametry jakimi są: "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" oraz "szerokość elewacji frontowej" winny być w pierwszej kolejności wyznaczane według zasad ściśle określonych odpowiednio w § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Parametry powyższe mogą być również wyznaczone w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w analizie uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tych parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji lub średniego wskaźnika tej wielkości w obszarze analizowanym, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania parametrów dla nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z tego uzasadnienia wynikać powinno, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - nie może to być uzasadnione jedynie uwzględnieniem potrzeb wnioskodawcy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że ustalenia dotyczące geometrii dachu też nie są dowolne, tylko stosownie do § 8 rozporządzenia, ustala się je odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Powyższy stan prawny nie oznacza, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane poprzez dowolne nawiązywanie do wartości podanych przez inwestora we wniosku, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, wynikającymi z przeprowadzonej analizy. Nie jest dopuszczalne uznaniowe określanie powyższych parametrów, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Określenie parametrów zabudowy uzasadnione potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby bowiem równoznaczne z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. Punktem wyjścia dla dokonania analizy powinna być zabudowa całego obszaru analizowanego. Oczywiście nie można wykluczyć, że finalnie, ustalając jakiś parametr, organ oprze się jedynie na części zabudowy występującej w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy będzie to wynikało z analizy i należycie uzasadni tę okoliczność. Nie oznacza to jednak, że w analizie można pominąć podanie wskazanych powyżej danych w stosunku do każdej działki wchodzącej w skład obszaru analizowanego, gdyż dopiero analiza tych pełnych danych pozwala na przesądzenie, czy w okolicznościach danej sprawy uzasadnione jest dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust, 1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania parametrów dla nowej zabudowy. Kwestia ta wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Kolegium wskazało przykłady niewypełnienia przez organ I instancji zasad wyznaczania i szczegółowego uzasadnienia wyznaczonej wielkości poszczególnych parametrów, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia. I tak: w przypadku parametru wskazanego w § 4 rozporządzenia (obowiązująca linia nowej zabudowy) brak jest podania: jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich (ust. 1), czy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 2) oraz czy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3). W przypadku parametru wskazanego w § 5 rozporządzenia (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu) nie podano (nie wyliczono) średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). W przypadku parametru wskazanego w § 6 rozporządzenia (szerokość elewacji frontowej) nie podano (nie wyliczono) średniej wielkości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (ust. 1). W przypadku parametru wskazanego w § 7 rozporządzenia (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) brak jest podania: jak kształtuje się ten parametr na działkach sąsiednich (ust. 1), czy na działkach sąsiednich wysokość ta przebiega tworząc uskok i jaka jest średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym (ust. 3). Reasumując, Kolegium stwierdziło, że co do zasady obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach, odzwierciedlonych w formie tekstowej i graficznej, gdyż w przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Z konstrukcji przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy wynika, że analiza urbanistyczno-architektoniczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tego typu sprawy, a jej treść jest głównym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. SKO uznało, że ze względu na przedstawione powyżej okoliczności nie można obecnie jednoznacznie przesądzić, czy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony w okolicznościach niniejszej sprawy. Kwestia spełnienia tego warunku wymaga na nowo rozważenia przez organ I instancji w ponownym postępowaniu. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada bowiem konieczność dostosowania planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Planowane zamierzenie musi być zatem nie tylko zbieżne z gabarytami i formą architektoniczną istniejących obiektów budowlanych, linią zabudowy, intensywnością wykorzystania terenu, ale obligatoryjnym jest również dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Dopiero zgodność tych aspektów zapewnia poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji to jedno, a kontynuacja nowej zabudowy w stosunku do zabudowy na działkach sąsiednich w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu to kolejny warunek, który planowana inwestycja musi spełniać. Ponadto SKO podniosło, że w decyzji kasacyjnej z 9 stycznia 2025 r. zawarto wskazania dla organu I instancji odnośnie do udokumentowania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (zgoda na zmianę przeznaczenia terenu planowanej inwestycji położonego na gruncie leśnym na cele nieleśne, uzyskana w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r.). W zaskarżonej decyzji (pkt 3.2.) organ I instancji ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że: "teren planowanej inwestycji zgodnie z ewidencją gruntów prowadzoną przez Starostę R. położony jest w części na gruncie oznaczonym symbolem B, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), ponieważ nie stanowi gruntów rolnych i leśnych. W pozostałej części położony jest na gruncie leśnym, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, ponieważ zgoda taka została uzyskana w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r." Podobnie zostało to też wyjaśnione w sporządzonej analizie. W związku z powyższym SKO uznało, że organ I instancji nie uzasadnił szczegółowo na jakiej podstawie uznał, że powyższa zgoda została uzyskana i należycie nie udokumentował tej okoliczności. Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nadal nie potwierdza, aby zgoda, na którą powołuje się w decyzji i analizie, została udzielona do wskazanego terenu, a zgody takiej nie można domniemywać. Organ I instancji nie przedstawił istotnego dokumentu w tym zakresie, tj. stosownej decyzji (ewentualnie innego dokumentu) właściwego organu wyrażającego taką zgodę. Odnośnie do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu SKO wyjaśniło, że stanowi ona podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc należy opracować ją ze szczególną dbałością. Na podstawie analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie przesądzić, czy spełnione zostały łącznie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkuje stwierdzeniem, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien opracować nową analizę z uwzględnieniem wskazań Kolegium oraz przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia. SKO wskazało również Burmistrzowi, że w ponownym postępowaniu powinien rozważyć przesłanki z art. 24 k.p.a. w odniesieniu do uprawnionego urbanisty R. M. K., czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do jego wyłączenia od udziału w tym postępowaniu. Kolegium zwróciło również uwagę na okoliczność, że jeżeli w trakcie postępowania doszło do zmiany zarządcy drogi publicznej (np. w przypadku zmiany kategorii drogi publicznej), do której pasa drogowego przylega teren planowanej inwestycji, to należy dokonać ponownego uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z tym nowym zarządcą drogi. Kwestia dotycząca ewentualnej zmiany zarządcy drogi powinna być jednoznacznie wyjaśniona i udokumentowana w aktach sprawy. Ewentualna zmiana kategorii drogi powinna zostać uwzględniona także w treści sporządzanych w sprawie dokumentów (analiza, projekt decyzji, decyzja i inne). Odnośnie do podniesionej w odwołaniu przez skarżącą kwestii dotyczącej dostępu inwestycji do drogi publicznej SKO wyjaśniło, iż w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy ocenie spełnienia warunku z art, 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie są badane kwestie związane z tym, czy obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie miała wpływ na uciążliwość komunikacyjną i ruch samochodowy. Odnośnie do zalesienia działki nr [...]o powierzchni 0,2162 ha, objętej niniejszym postępowaniem, Kolegium wskazało, że w jej skład wchodzą między innymi lasy - LsV (grunty leśne klasy V) o pow. 0,1515 ha. Przeznaczenie działki w ewidencji gruntów ma w tym przypadku przesądzające znaczenie. Bezsporne jest zatem, że ww. działka jest częściowo terenem leśnym, a skoro tak, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki oraz skupisk tego zalesia na terenie działki. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny. SKO podkreśliło, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w niech stwierdzone. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie może pominąć aktualnych zapisów w ewidencji gruntów i na potrzeby danego postępowania czynić odrębnych ustaleń co do rodzaju użytku danego gruntu. Zatem w niniejszej sprawie, zarówno organ I instancji, jak i Kolegium, nie mogły ustalać sposobu użytkowania działki objętej wnioskiem, skoro w ewidencji gruntów w sposób jednoznaczny wpisano LsV, czyli teren leśny o klasie V. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skarżąca wniosła sprzeciw, zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przez dopuszczenie przez SKO powierzenia sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu osobie podlegającej wyłączeniu z mocy prawa. W konsekwencji podniesienia tego zarzutu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że na stronach 20-22 zaskarżonej decyzji znajdują się wskazania naruszające art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przywołanie wyroku WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 558/17 i wzmiankę, że SKO "podziela" to stanowisko. Stanowi to jednoznaczną semantycznie wskazówkę do takiej, a nie innej interpretacji art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zwłaszcza że na stronie 22 decyzji zawarto wskazanie, aby organ I instancji "wziął pod rozwagę (...) stanowisko zaprezentowane powyżej". Skarżąca wskazała, że dosłowna treść art. 24 ust. 1 pkt 1 k.p.a. mówi o "pracowniku", a podpisany pod analizą R. M. K. może działać na rzecz gminy na podstawie stosunku prawnego innego niż stosunek pracy. Nie jest jednak akceptowalne, a przynajmniej nie powinno być akceptowalne przez organy administracji, "obchodzenie" art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i dopuszczanie do sytuacji, w której nie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu osoba wykonująca pracę dla organu tylko dlatego, że wykonuje ją na podstawie innego stosunku prawnego niż stosunek pracy, mimo spełnienia pozostałych przesłanek z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej sporządzanie analizy urbanistycznej jest istotnym "udziałem w postępowaniu" w rozumieniu tego przepisu. Funkcjonalnie bowiem czy to pracownik, czy zleceniobiorca, biorący z racji branżowych uprawnień udział w postępowaniu, ma taką samą rolę proceduralną i nie powinno mieć znaczenia normatywne zróżnicowanie stosunku prawnego osoby z aparatu pomocniczego organu administracji. Nie budziłoby wątpliwości interpretacyjnych wyłączenie osoby w stosunku pracy mającej uprawnienia urbanisty, która równocześnie sporządzałaby dokument dla strony postępowania, określający dopuszczalność pozytywnego rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. jeżeli sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla decyzję odwoławczą w całości. Natomiast gdy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego, usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest więc wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej) na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji), będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest pojęciem ocennym. Zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasatoryjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14, z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. wydanych w sprawach o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (oba publ. CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (publ. CBOSA), że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Zatem, w świetle dotychczasowych uwag, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia, a nawet szerzej, że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy, to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że analiza urbanistyczna sporządzona stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia, jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a jej wyniki stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Prawidłowo sporządzona analiza w formie tekstowej i graficznej, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, powinna pozwolić stronom i organowi II instancji (w razie złożenia skargi - także sądowi administracyjnemu) na weryfikację prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Podzielić należy stanowisko SKO, że wskazanym wyżej zasadom i rygorom organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie sprostał. Zasadne jest więc zalecenie organu II instancji sporządzenia nowej analizy urbanistycznej według wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które Sąd orzekający w pełni akceptuje, bez potrzeby ponownego ich powtarzania. Nie są bowiem wystarczające jedynie ogólnikowe stwierdzenia w analizie, że poszczególne badane parametry kształtują się na obszarze analizowanym "od-do". Brak podania szczegółowych danych wskazanych przez SKO powoduje, że nie można przesądzić (zweryfikować jednoznacznie), czy ustalone parametry dla planowanej inwestycji wskazane w decyzji organu I instancji znajdują oparcie w przepisach rozporządzenia, a także czy w ogóle planowana inwestycja spełnia wymóg w zakresie kontynuacji funkcji. Zatem nie można przesądzić, czy prawidłowe jest stanowisko organu I instancji o spełnieniu - w realiach niniejszej sprawy - warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu kontrolowana sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania we wskazanej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (tak: wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15; wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 561/17, oba publ. CBOSA). W niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art. 136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby więc zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym gwarancje realizacji praw i interesów stron. Niewątpliwie konieczność powtórzenia postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a. W konkluzji Sąd stwierdził, że zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kontrolowanej decyzji. Skarżąca nie kwestionowała w sprzeciwie zasadności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z tego powodu, że niezbędne jest w sprawie sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. Zarzuciła zaskarżonej kasatoryjnej decyzji Kolegium naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez akceptację powierzenia przez Burmistrza sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu osobie podlegającej wyłączeniu z mocy prawa. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w treści kontrolowanej decyzji (strona 22) organ II instancji prawidłowo wskazał organowi I instancji, że winien on przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wziąć pod rozwagę, czy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzą podstawy do wyłączenia od udziału w postępowaniu uprawnionego urbanisty R. M. K.. Kwestia ta ma być więc rozważona i uzasadniona w decyzji kończącej postępowanie, co nie oznacza, że Kolegium zaakceptowało prawidłowość zlecenia ww. urbaniście sporządzenie analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.