VIII SA/Wa 856/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia Wójt Gminy [...] (dalej także: "Wójt Gminy" lub "organ"), [...]lipca 2017r., działając na podstawie art. 31 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.139 ze zm.: dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę") wydał zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Nr [...]w sprawie wprowadzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd"), na powołane wyżej zarządzenie Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "Prokurator", "skarżący"), występując o stwierdzenie jego nieważności postawił zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2,3,4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1152) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 2180). Zdaniem Prokuratora wniosek skargi jest zasadny, gdyż zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie jego nieważności po upływie terminu z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niezależnie od daty uchwalenia aktu. Wskazał przy tym, iż zaskarżone zarządzenie ma charakter zarówno generalny (skierowane zostało do właścicieli nieruchomości na terenie gminy, odbiorców wody, a nie imiennie), jak i abstrakcyjny (dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowych). Jako akt normatywny, zawiera nakaz skierowany do właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, obejmujący obowiązek uiszczenia opłaty za pobór wody i odprowadzanie ścieków. Następnie, powołując się na treść ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę Prokurator wywiódł, że zaskarżone zarządzenie nie zostało poddane procedurze określonej w art. 24 ust. 2, 3, 4 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawą z dnia 27 października 2017r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 2180). Zarządzenie nie zostało przedłożone radzie gminy celem podjęcia uchwały. Dodał, że w 2017 r. gmina [...] działała jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, organ wykonawczy gminy winien dokonywać weryfikacji taryf także w sytuacji gdy sama gmina jest podmiotem świadczącym usługi wodno-kanalizacyjne, czyli działa jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy. Taryfa może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy będzie odpowiadać prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym wypadku, rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2016r., sygn. akt II GSK 1151/16). W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...]wniósł o oddalenie skargi, w związku z uchyleniem przez Wójta Gminy zaskarżonego zarządzenia. Dodał, że podjęcie tego zarządzenia bez zatwierdzenia taryf przez Radę Gminy wynikało z rozbieżności interpretacyjnych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, tj. różne interpretacje w rozumieniu definicji przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego sprawiały, że Gmina [...]nie posiadająca wyodrębnionego przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, a realizując zadania w tym zakresie za pośrednictwem jednego z referatów Urzędu Gminy błędnie uznała, że nie podlega ww. przepisom. Wójt Gminy wskazał także, iż zarządzenie zostało uchylone, a nowe taryfy po zatwierdzeniu, zostaną zatwierdzone przez Radę Gminy w [...]w drodze uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga Prokuratora Rejonowego w [...]zasługuje na uwzględnienie, chociaż jej argumentacja nie w pełni jest zasadna i brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W ocenie Sądu nie jest bowiem prawidłowe stanowisko Prokuratora, iż zaskarżone Zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, dalej: "ppsa"). Sąd podziela w tej mierze poglądy prawne zaprezentowane w wyroku NSA z 21 maja 2019r., sygn. akt I GSK 194/19 (wyrok dostępny pod adresem http://cbois.warszawa.wsa.gov.pl). W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16, że: "stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). Zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim, podjęta na podstawie tego przepisu uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków." NSA w przywołanym wyroku wskazał także, iż uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie podlega właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo. Nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy także z uwagi na to, iż jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy. Podobne poglądy prawne zostały zaprezentowane w innym wyroku NSA, tj. z 15 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 2306/12 (LEX nr 1335233), w którym Sąd postawił m.in. tezę, że analiza reżimu normatywnego dotyczącego publikacji uchwały, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że raczej mamy do czynienia z aktem indywidualno-konkretnym, rozstrzygającym sprawę z zakresu administracji publicznej w przedmiocie zatwierdzenia taryfy. Potraktowanie uchwały, jako aktu prawa miejscowego, wydaje się nie do przyjęcia też dlatego, że taryfy mogą obowiązywać także w przypadku braku ich zatwierdzenia przez radę (art. 24 ust. 8 powyższej ustawy). Wprawdzie w niniejszej sprawie zaskarżone zostało zarządzenie Wójta Gminy w sprawie wprowadzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nie mniej jednak przywołana argumentacja, dotycząca uchwały rady gminy w tym przedmiocie w pełni znajduje zastosowanie do oceny charakteru zaskarżonego aktu i pozwala na stwierdzenie, iż nie stanowi on aktu prawa miejscowego. Wskazać jednocześnie wypada, iż akt ten podlega kontroli sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Mieści się bowiem w pojęciu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w tym przepisie. Okoliczność, iż zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego pozostaje bez wpływu na legitymację Prokuratora do wniesienia niniejszej skargi wynikającą z art. 8 § 1 i art. 53 § 3 ppsa. Skarżący nie jest także ograniczony terminem 6 miesięcy, o którym mowa w art. 53 § 3 ppsa, niezależnie od tego czy zaskarżony akt jest, czy też nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z bowiem z art. 53 § 3 ppsa w brzmieniu nadanym przez art. 9 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), które ma zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy, termin sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi, nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a, to jest w sprawach innych aktów niż wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa. W przypadku aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa skarga może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a i § 3 ppsa). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia należy mieć także na uwadze treść art. 147 § 1 ppsa. Zgodnie z jego brzmieniem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 147 § 1 ppsa w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "usg"), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W świetle art. 94 ust. 2 zdanie drugie usg przeszkody do rozpoznania sprawy nie stanowi także fakt uchylenia zaskarżonego zarządzenia. Z § 2 zarządzenia Nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia [...]grudnia 2020 r. w sprawie uchylenia Zarządzenia Nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia [...]lipca 2017 r. w sprawie wprowadzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wynika bowiem, iż zaskarżone zarządzenie zostanie uchylone z dniem [...]stycznia 2021 r. Tym samym w dacie orzekania przez Sąd pozostawało w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu trafnie wskazuje Prokurator, iż zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem. Prawidłowo także skarżący wskazał, iż oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia należy dokonywać w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180), obowiązującej od dnia 12 grudnia 2017 r. Zaskarżone zarządzenie zostało bowiem wydane w dniu 26 lipca 2017 r. Jak słusznie zauważył Prokurator tzw. "postępowanie taryfowe", tj. procedura zatwierdzania taryfy przez radę gminy została określona w treści art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (...). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5). Zgodnie z art. 24 ust. 7 powołanej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf (art. 24 ust. 8 ww. ustawy). Brzmienie powyższych przepisów, a w szczególności art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazuje zatem, iż wprowadzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na tej podstawie prawnej było możliwe w przypadku nie podjęcia przez radę gminy uchwały w terminie wskazanym art. 24 ust. 5 tej ustawy. Nie mogło się to zatem odbyć z pominięciem procedury, o której mowa w ww. przepisach. W sprawie bezsporne jest, iż zaskarżone zarządzenie nie zostało przedłożone Radzie Gminy celem podjęcia uchwały. Nie ulega zatem wątpliwości, iż jest ono sprzeczne z treścią art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Z tych względów oraz z uwagi na upływ jednego roku od dnia jego podjęcia i okoliczność, iż nie stanowi ono aktu prawa miejscowego Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 usg Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, zgodnie z treścią wyroku.