VIII SA/Wa 860/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr 19/10 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 49 b ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) po ponownym rozpatrzeniu z urzędu sprawy samowolnej budowy budynku gospodarczego wykonanego przez Z. M. na działce położonej w miejscowości C. przy ul. C. stanowiącej współwłasność G. B., P. B. i Z. M. nakazał Z. M. (dalej zwanej inwestorem) rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]w miejscowości C.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. oględzin stwierdzono, że Z. M. wykonała budynek gospodarczy z pustaków żużlowych o wymiarach 5,0 x 4,0 m sytuowany w odległości około 40 cm od granicy z sąsiednią działką. Organ ustalił, że budowę budynku rozpoczęto w 2009 r., budynek dobudowany jest do budynku mieszkalnego i wykorzystuje jego ścianę. Według oświadczeń inwestora ławy pod budynek wykonane zostały w 1985 r., budynek powstał w miejsce istniejącego budynku drewnianego, który wymagał kapitalnego remontu z uwagi na wiek – wybudowany w 1930 r. Organ I instancji wskazał, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia dotyczącego wykonanych robót budowlanych. Ponadto organ I instancji po ponownym przeanalizowaniu akt ustalił, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym będzie miała Z. M. wraz ze współwłaścicielami działki oraz właścicielka sąsiedniej działki H. M., która zmarła i nie są ustaleni jej spadkobiercy. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do przedstawienia: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkice i rysunki wykonanych robot budowlanych; 2) projektu zagospodarowania działki; 3) zaświadczenia z urzędu gminy o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami planu miejscowego lub decyzję o warunkach zabudowy - w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Organ I instancji wskazał, ze inwestor w określonym terminie nie przedstawił wymaganych dokumentów. Ponadto organ wyjaśnił, że nie ma możliwości zalegalizowania budynku gospodarczego w odległości 40 cm od granicy działki, gdyż sprzeczne jest to z warunkami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynków. W związku z powyższym orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. M.. Odwołująca się podniosła, że dokonała remontu budynku gospodarczego odtwarzając stan pierwotny o tych samych gabarytach zgodnie z art. 3 pkt 8, który dopuszcza stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W związku z tym, w jej ocenie, sprawa winna być rozpatrzona według art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ponieważ w sprawie nie występuje samowola budowlana, lecz remont. Podniosła, że budynek drewniany zgodny był z obowiązującymi wówczas przepisami. Odwołująca się wskazała, że dysponuje decyzją o warunkach zabudowy. Co zaś tyczy się obowiązku przedstawienia mapy do celów projektowych, to wskazała, że nie była w stanie wykonać w przepisanym terminie tego obowiązku, ponieważ geodeta, do którego najpierw się zwróciła, po konsultacji z organem i uzyskaniu wiadomości o braku możliwości zalegalizowania budynku, odmówił wykonania zlecenia, w związku z czym zmuszona została do zlecenia wykonania mapy geodecie z innej miejscowości. Odwołująca się podniosła, że termin 30 dni z postanowienia organu z dnia [...] kwietnia 2011r. był zbyt krótki, w związku z czym w dniu [...] maja 2011 r. zwróciła się z prośbą do organu o jego przedłużenie w celu wykonania zalecenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej się, że wykonane prace należy zakwalifikować jako remont, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z uwagi na skalę wykonanych prac, w ocenie organu, nie można mówić o remoncie obiektu, bowiem na skutek zrealizowanych robót powstał w istocie nowy obiekt budowlany. Organ odwoławczy powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie nie może być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do tego, że postępowanie powinno toczyć się w oparciu o przepis art. 49 b Prawa budowlanego. Przewidziany tym przepisem 30 dniowy termin do przedłożenia określonych dokumentów w ocenie organu odwoławczego ma charakter terminu prawa materialnego, którego organ nie mógł przedłużyć. Odwołująca się powołując się na trudności w uzyskaniu projektu budowlanego, swoich twierdzeń nie poparła żadnymi dokumentami, które by mogły to potwierdzać. Ponadto zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta nie ma wpływu na treść skarżonej decyzji wobec braku możliwości zalegalizowania wykonanej budowy z uwagi na treść § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje odstępstwa od zasady ogólnej dopuszczalnych odległości niektórych budowli od granic nieruchomości wyrażonej w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie przepisu § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Odległość budynku gospodarczego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości od sąsiedniej granicy wynosi około 40 cm, zatem jest niezgodna z ww. przepisem. Zdaniem organu odwoławczego, wobec naruszenia ww. przepisów techniczno – budowlanych orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego było zasadne, zaś decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. M. (dalej jako skarżąca) wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła błędną interpretację obowiązującego w przedmiotowym zakresie prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i powtórzyła wcześniej prezentowaną argumentację co do wykonania remontu budynku gospodarczego oraz co do braku możliwości wykonania zobowiązania organu w terminie 30 dni (wskazała, że na wydanie decyzji o warunkach zabudowy czekała 4 miesiące). Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy błędnie uznał, że w przypadku przedmiotowego budynku nie ma zastosowania przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Ponadto skarżąca podniosła, że nie dokończyła remontu tego budynku, ponieważ go jeszcze nie ociepliła styropianem, który wyrównywałoby ścianę budynku z granicą działki sąsiedniej. Doklejenie odpowiedniej grubości warstwy izolacyjnej ze styropianu spowoduje, że budynek będzie zlokalizowany bezpośrednio ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...]. Do skargi skarżąca załączyła kopię decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wraz z załącznikami. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy nadzoru budowlanego, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wynika to z zapisu art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364 ze zm.). Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że zakres robót jaki przeprowadziła skarżąca nie może być uznany jako roboty remontowe nie podlegające reglamentacji prawa budowlanego. Za wystarczające w tym zakresie należy uznać orzecznictwo przywołane przez organy nadzoru budowlanego. W związku z tym należało wszcząć postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z tym artykułem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. 4. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, skutkującego, w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa, wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy podnieść, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje, że zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki. Za reprezentatywny należy uznać wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07, w którym stwierdzono, że" Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.". Z wywodów powyższych wynika, że przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organ winien ocenić możliwość legalizacji robót. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie dokonały pełnej oceny możliwości przeprowadzenia procesu legalizacji. Z uzasadnień obu decyzji wynika, że organy uznały, iż posadowienie budynku w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią narusza przepisy techniczno-budowlane, a zatem nie można wszcząć procedury legalizacyjnej. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Należy w tym miejscu przytoczyć treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.): "1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.....". Z powyższych zapisów wynika, że budowa przy granicy z sąsiednią działką, w pewnych okolicznościach jest możliwa. Nie można więc przyjmować za regułę bez wyjątków, że obiekty budowlane muszą być usytuowane w oddaleniu od granicy. Podkreślić należy, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest prowadzić postępowanie z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę przeprowadziły postępowanie administracyjne, z naruszeniem ww. podstawowych zasady prawa administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie winny wykazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W związku z tym organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy nie zachodzi sytuacja umożliwiająca doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, chociażby poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w kontekście przepisów rozporządzenia, dopuszczających lokalizację obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania przy granicy z działką sąsiednią bądź w innej dopuszczalnej prawem odległości. Na akceptację zasługuje pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1195/03: ,,Nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa.". Tymczasem organy nie ustaliły, czy nie dałoby się zalegalizować budynku poprzez nakazanie rozbiórki jedynie jego fragmentu. Dodatkowo zauważyć należy, że organy powołując się na przepisy techniczno -budowlane (w tym ww. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia) nie ustaliły wysokości przedmiotowego budynku gospodarczego oraz rozmiarów przedmiotowej działki. Zdaniem Sądu, stanowisko organów administracji, uznać należy za przedwczesne również z innego powodu. Organy administracji przy ocenie możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem nie wzięły pod uwagę możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych. Instytucja odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych uregulowana jest w art. 9 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy ustali stan faktyczny opierając się na całości materiału dowodowego. W zależności od wyników wymienionych wyżej czynności rozstrzygnie, czy istnieje możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i tym samym możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego, przez wnoszącego skargę, obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, o czym orzekł jak w punkcie 2 wyroku.