VIII SA/Wa 861/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z 28 września 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. M. (dalej: "skarżący", "strona"), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB" lub "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nr [...]z dnia 11 sierpnia 2022 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie dotyczącej wiaty dostawionej do budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 4 sierpnia 2022r. skierowanym za pośrednictwem PINB w [...] do MWINB w W., zatytułowanym "ponaglenie do załatwienia sprawy", skarżący postawił m.in. zarzut nie przeprowadzenia kontroli wiaty dostawionej do budynku gospodarczo-garażowego. Organ I instancji postanowieniem Nr [...] z 11 sierpnia 2022r. (omyłkowo w postanowieniu wskazano 2021 r.), na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie dotyczącej wiaty dostawionej do budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wskazał, iż prowadził już postępowanie w sprawie dotyczącej budowy wiaty gospodarczej zlokalizowanej na terenie działki położonej w miejscowości [...], które zostało zakończone ostateczną decyzją MWINB nr [...] z dnia 3 października 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] nr [...] z dnia 18 sierpnia 2013 r., umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowego obiektu. A. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, iż dobudowany budynek gospodarczy na opał jest jednolitą bryłą budynku gospodarczo garażowego, ponieważ w tym budynku był i jest w dalszym ciągu składowany opał, co nie jest zgodne m.in. z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów, zgodnie z którym zabronione jest składowanie drewna poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu (§ 4 ust. 1 pkt 6). MWINB wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 28 września 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Przedstawiając dotychczasowe ustalenia w sprawie wskazał, że PINB prowadził już postępowanie w sprawie dotyczącej budowy wiaty gospodarczej zlokalizowanej na terenie działki położonej w miejscowości [...]. Postępowanie to zakończone zostało decyzją tego organu (nr [...]) z 18 sierpnia 2013r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne dot. przedmiotowego obiektu utrzymaną następnie w mocy decyzją MWINB nr [...] z 3 października 2014r. znak: [...]. Powołując następnie treść art. 61a § 1 k.p.a. MWINB wywiódł w jego świetle, że przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzi "res iudicatae" - pojęcie powagi rzeczy osądzonej decyzji administracyjnej powoduje zakaz ponownego rozstrzygnięcia sprawy, którą uprzednio zakończono decyzją ostateczną. Powaga rzeczy osądzonej stanowi konstrukcję właściwą wyrokowi sądowemu. Oznacza ona kwestię ostatecznie rozstrzygniętą decyzją sądu i pełni wiele istotnych ról, które świadczą o jej prawnej i praktycznej doniosłości. Ponadto MWINB wskazał, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego umiejscowionym w ww. rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." W ocenie MWINB dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. W wyroku NSA z dnia 28.10.2015 r., sygn. akt: II OSK 2465/15, wskazano, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy w ocenie organu odwoławczego, że PINB otrzymując podanie strony z 4 sierpnia 2022r., powinien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek z ww. przyczyn. W ocenie MWINB, art. 53a Prawa budowanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Ponownie podkreślił, że po wskazanej wyżej nowelizacji prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r. (data wejścia w życie dnia 19 września 2020 r.) postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się jedynie z urzędu. Stąd, odmowa wszczęcia postępowania była również właściwa z uwagi na brzmienie art. 53a ust.1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do treści zażalenia, z przyczyn formalnych wskazanych powyżej (postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu) organ odwoławczy wyjaśnił, że odstąpił od rozpatrzenia podnoszonych w zażaleniu merytorycznych zarzutów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący postawił zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Wystąpił przy tym o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Uzasadniając skargę skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w swoich pismach podkreślał brak merytorycznego przeprowadzenia postępowania do budynku gospodarczo-garażowego wraz z dobudowanym budynkiem do składowania drewna na opał w granicach działek, wskazując na całość i jednolitą bryłę budynku. Inspektor PINB podczas kontroli widział tą budowlę, to znaczy rozbudowany budynek gospodarczo garażowy i do chwili obecnej nie ma reakcji. Podniósł, iż PINB zamiast rozpatrywać budynek gospodarczo garażowy wybudowany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego oraz jego rozbudowę, próbuje zakończyć postępowanie na wiacie postępowaniem odrębnym. na przyczyny żądania w niniejszej sprawie przeprowadzenia postępowania (kontroli) przez organy budowlane w związku z dostawieniem wiaty do budynku gospodarczo – garażowego. W odpowiedzi na skargę MWINB wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022, poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, a w myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie tym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zaskarżeniem zostało objęte postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie dotyczącej wiaty dostawionej do budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zajętego stanowiska podniósł, iż organ I instancji otrzymując podanie z dnia 4 sierpnia 2022 r. winien odmówić skarżącemu wszczęcia postępowania na wniosek z uwagi na treść art. 53a Prawa budowlanego, które stanowi lex specjalis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Nowelizacja przepisów Prawa budowlanego weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. i od tej daty postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się jedynie z urzędu. Skarżący w skardze nie wskazuje na naruszenie w zaskarżonym postanowieniu art. 53a Prawa budowlanego. Podnosi zaś argumentację dotyczącą braku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny w kontekście jego zastrzeżeń co do prawidłowości zabudowy w postaci budynku gospodarczo garażowego jako jednolitej całości. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, iż zostało ono wydane w związku z pismem skarżącego z dnia 4 sierpnia 2022 r., które organy odczytały jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wiaty dostawionej do budynku gospodarczo-garażowego. Kserokopia tego pisma została dołączona jako załącznik do skargi i znajduje się na karcie 17 akt sprawy. Biorąc pod uwagę datę wniesienia tego pisma zdaniem Sądu trafnie organ odwoławczy wskazał na konieczność uwzględnienia stanu prawnego wprowadzonego w Prawie budowalnym od dnia 19 września 2020 r. Wprawdzie podstawą prawną postanowienia odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z zakresu przepisów ustawy Prawo budowlane, zapadłego w niniejszej sprawie i będącego przedmiotem kontroli sądowej jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., to jednak nie może przy dokonywaniu oceny dopuszczalności wszczęcia w niej postępowania ujść uwadze art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z treścią art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, umieszczonego w Rozdziale 5b Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. Art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowalne został wprowadzony art. 1 pkt 42 lit. a) ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471) z dniem 19 września 2020 r. Oznaczenie tego rozdziału jako Rozdziału 5b zostało wprowadzone od dnia 27 stycznia 2023 r. ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1557). Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane przez organ I instancji winno nastąpić z uwagi na treść art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowalne i mając na uwadze treść tego przepisu było zasadne. Wskazał, iż w myśl tego przepisu postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się jedynie z urzędu. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko MWINB. Brzmienie art. 53a ust. 1 ustawy prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości. Wskazać także wypada, że: "Przepis artykułu 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. Przepis art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje ze względu na szczególnie ważny interes strony dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony, nie przewiduje natomiast wszczęcia postępowania na wniosek, jeżeli postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu." (por. NSA w wyroku z 7 lutego 2023 roku, sygn. II OSK 2827/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już była o tym mowa zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Redakcja art. 61a § 1 k.p.a. stwarza podstawy do wyodrębnienia dwóch różnych grup przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, które można podzielić wedle kryterium podmiotowego (z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania) oraz przedmiotowego (inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiają wszczęcie postępowania). W tej sprawie organ odwoławczy uznał, iż zachodzi przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie odnoszącym się do tej przesłanki wskazuje się, że organ wydaje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jeżeli m. in.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; nastąpiło przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Ponadto do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a także sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zostało zakończone. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2931/15, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 970/16; wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2576/16, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1305/14; dostępne - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy katalog nie jest wyczerpujący. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, iż art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie także w sprawach, w których przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują wszczęcie postępowania tylko z urzędu, tak jak w tej sprawie (por. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 854/15). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił, orzekając jak w wyroku.