VIII SA/Wa 863/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w [...] na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...]nr [...]z dnia [...]marca 2018 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2018 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości – vide protokół rozprawy z 20 lutego 2020 r. (k. 23 akt ze stanowiskiem Prokuratora prostującym skargę w części postulacyjnej). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 2, 7, 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnymi niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 t.j. z 2017.08.10) oraz art. 40, 42 ustawy o samorządzie gminnym przez brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego; - art. 2, 7, 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnymi niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 t.j. z 2017.08.10) poprzez wskazanie w § 4, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W uzasadnieni skargi wskazano m.in., że zaskarżona uchwała mimo, iż stanowi akt prawa miejscowego, nie została przez organ gminy skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rada Gminy [...] nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co narusza powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zaskarżona uchwała posiada więc w ocenie Prokuratora wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości wskazując, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą, wskutek upływu okresu na jaki została uchwalona. W dniu [...]lutego 2019 r. Rada Gminy [...]podjęła uchwałę nr [...]w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2019 r., która reguluje kwestie opieki nad bezdomnymi zwierzętami w 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t. ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 j.t. ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Nie może budzić tu bowiem wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że Rada Gminy [...]nie zaliczyła swej uchwały nr [...]z dnia [...]marca 2018 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2018 r. do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało uznać, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, co samo w sobie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Powyższe rozważania, w tym przede wszystkim okoliczność nieopublikowania uchwały w dzienniku Urzędowym wskazują, że zaskarżona ustawa w sposób istotny narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.